美國的印太聯盟成形,台灣的戰略位置為何?│張國城

2018.06.19


自從川普擔任美國總統以來,美國的亞太戰略出現轉變,出現了「印度—太平洋聯盟」(以下簡稱印太聯盟)此一新的戰略構想。何謂印太聯盟?之後會如何發展?

所謂印太同盟,最早形諸正式政策宣示,大概是在2017年10月18日,美國國務卿提勒森(Rex Tillerson)在華府智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)發表演說,當時他表示「川普政府尋求明確強調日本、澳洲與印度的「自由與開放的印度洋-太平洋地區」,並公開質疑中國的誠信。」這個概念源自於日本首相安倍晉三的「鑽石戰略」(Strategic Diamond),以美、日、印、澳四大海洋民主強權同盟網,抗衝中國的「一帶一路」。2017年年底美國國家安全報告中正式提出「…修正型大國,例如中國和俄羅斯,採取技術、宣傳和脅迫等方式試圖塑造一個與我國利益和價值觀對立的世界。…地區獨裁者擴散恐怖,威脅鄰國,發展大規模毀滅性武器…因此我們(美國)將確保世界關鍵地區的實力平衡繼續有利於美國:印度—太平洋,歐洲,以及中東。」這份報告直指中國是美國的戰略威脅和麻煩製造者:

「…儘管美國尋求繼續與中國進行合作,但中國正在利用經濟上的誘惑和懲罰、施加影響的行動以及潛在的軍事威脅來讓其他國家聽從其政治和安全議程。中國的基礎設施投資和貿易戰略強化了其地緣政治願望。中國在南海建立軍事基地的做法危害自由貿易,威脅其他國家主權,並破壞地區穩定。中國發起了一場快速的軍事現代化運動,目的在於限制美國介入該地區,以便於自己更自由地主導地區事務。儘管中國將其野心美化為互利互惠的政策,但中國的主導會破壞印太地區多數國家的主權。印太地區的國家需要美國在該地區的持續領導,這一領導由各方共同回應,尊重地區主權和獨立的地區秩序。(附註1)」

 

(圖片來源:上報)

很明顯地,印太聯盟是以中國為目標,而且特別針對中國對印度洋和中亞的擴張。因此首先提到南海,因為中國海軍要進入印度洋,一定要假道南海;但是提到中國「危害自由貿易」,這點倒是暗指中國在南海的領土主權主張,因為這些領土主權主張,才能衍生出經濟海域主張,有經濟海域才可能干預他國船舶來往。因為就當前狀況來說,中國還未具體干預在南海的他國非軍艦的船舶航行,或要求其一定要和中國官方進行通報或登記。

其次,中國威脅論具體出現,美國過去極少在官方文件中明白指出中國破壞或威脅它國主權。這和這幾年來中國威逼菲律賓、和印度在邊界有所衝突有直接關係。但是最明顯的當然是對台灣主權的威脅。過去美國對此經常視而不見,也就是不提台灣所提的威脅,只說美國將支持台灣的安全。歐巴馬認為「台灣關係法」受到相對忽視,其政策傾向是美國應對海峽兩岸爭取達成協議的努力表示歡迎,但中國大陸和台灣必須自己尋求解決方案。在這種政策傾向之下,美國對於「九二共識」會投予更大的關注和肯定。因為在美國人眼中,看來像是「中國大陸和台灣自己尋求出的解決方案」。川普政府脫離了此一政策傾向,是非常重大的改變。
  


印太聯盟之間成員國合作並無太大困難

對美國和其盟邦而言,印太同盟是一務實的戰略,因為對於各盟國來說並無太大困難。首先,它符合各國當前發展經濟、注重安全及強化國際合作的趨勢。

近年來,印太聯盟成員國經濟成長都比較強勁。日本有安倍三箭,意圖擺脫長期的經濟低成長;值得注意的是印度,它力求在21世紀中期以前成為世界前五名的經濟大國,印度經濟在2016年增長7.1%。工業及服務業是主要的增長動力,在2016-17財政年度分別增長5.2%及8.8%;印度的經濟增長十分依賴服務業。該國在全球離岸資訊科技和業務流程管理(IT-BPM)市場中佔有相當大的份額。印度軟件及服務企業聯會(NASSCOM)估計,IT-BPM產業佔印度GDP約10%,佔服務輸出總值接近40%。IT-BPM服務主要輸出至發達國家,尤以美國和歐洲為然。在2017財政年度,IT-BPM服務的收益估計達1,540億美元。截至2017年6月,模里西斯是印度最大的外商直接投資來源地,累計達1,149億美元,佔總額34%,其次是新加坡(576億美元,佔17%)和日本(261億美元,佔8%), 這樣的經濟發展狀況,讓印度具備更大的同盟誘因。東南亞則追求建立自由貿易區,進而成為共同市場。

其次,各國和中國多半有領土糾紛,面對中國強盛發展的經濟和軍事力量,印太聯盟成員國不少對中國存有安全疑慮。日本首相安倍在2017年澳大利亞總理訪日的記者會上說:「澳大利亞是(日本)普遍價值和戰略利益共有的特別戰略夥伴…日澳安保防衛合作進展可直接對印太戰略作出貢獻」。有著具體的合作動機,也更加需要增強和美國的合作。至於印度,向來視南亞為其勢力範圍,但中國的「一帶一路」戰略已經在南亞完成不少布局,在巴基斯坦的合作,直接趨近最敏感的中印邊界糾紛區域,在斯里蘭卡,中國長期租用港口,讓中國海軍在印度洋活動有所依托,在馬爾地夫,中國透過各種經濟借款和投資開發,逐漸擴大對該國的控制,都讓印度深具戒心。

許多國家都以美國製造的武器為主戰裝備,因此軍事上合作沒有難度。唯一比較特殊的國家是印度和越南,這兩國過去以蘇聯/俄羅斯製造的武器裝備為主,但也提供了美國了解俄系軍備的管道,提升了這兩國在同盟中的特殊地位,兩國也有意願和美國強化軍事合作,弭補俄製裝備在特定領域(如反潛裝備、電子戰)的不足之處。

 

第三是印太同盟中國家有不少已經和美國有同盟條約,因此存在著合作所需的基礎,例如共同的軍事指揮機制、情報合作機制、共同演習機制、軍事基地運用協定…等等,讓進一步的合作有充分的基礎。事實上國家的外交、軍事合作必須要有一定的物質儲備和機制,並非關係良好就有辦法開展密切合作,只能說,關係良好容易解決合作上所會遇到的困難。

然而,印太聯盟領導者仍存在一些問題。以美國總統川普來說,至少截至本文寫作時(2018年5月),他最關切的還是北韓問題,但是北韓問題不會是印太同盟的關鍵,因為印度和東南亞對北韓的關注程度有限,而且美國若要處理好北韓問題,不會完全忽視中國的角色,這會影響到印太同盟的具體組成。在印太同盟提出之後,白宮國安會亞洲事務資深主任葛林就曾指出,「印度洋-太平洋地區」架構將成為川普政府亞太政策的主軸,但如何推動、北韓議題、南海問題都是影響因素。

另外,印度關切的仍是巴基斯坦問題。但美國基於防範恐怖主義再起,不會放棄和巴基斯坦的援助與合作;印度和俄羅斯傳統有非常融洽的合作關係,前面提及印度軍隊的主戰裝備大多數來自俄羅斯,印度和伊朗也有密切關係,這些都可能會影響美印關係。

東南亞各國在地緣位置上和中國接近,不會完全和中國站在對立面,例如菲律賓總統杜特蒂,雖然和中國有領土糾紛,仍和中國密切往來;中南半島除越南外,泰國、老挝和柬埔寨都和中國關係良好;南亞的馬爾地夫、斯里蘭卡、孟加拉也已有中國的龐大投入。這些都是印太同盟所要面對的問題。
 


台灣對印太聯盟貢獻有限

目前看來,台灣對印太聯盟的貢獻可能非常有限。首先是台灣沒有國際組織會籍,因此幾乎無法出席任何政府為單位的國際場合,因此在外交場域中無法對美國或其他國家在議案表決中有所協助。台灣的領導人和政府官員也還不能正式和美國與印太聯盟國家的政治領袖面對面協商。各類的軍事合作僅能停留在和美國購買武器裝備的層次,聯合演訓還遙不可及。

軍事上,台灣和中國在東海與南海的領土主張依據完全相同,無法在這個領域中有所貢獻,甚至也是緊張的來源之一。台灣軍方的忠誠度經常因為高階將領的言行和層出不窮的管理問題而備受質疑。台灣的武裝部隊在意識形態上和中國的密切,也可能成為他國和台灣合作的負擔。

目前台灣僅能加快國防現代化的腳步,並且以新南向政策增加與東南亞國家和印度的交流與合作。在國家安全上,更應嚴防洩密及認同的混淆,以破壞原已不易建立的互信。對台灣來說,印太同盟還有許多要做的功課,而非國家安全的順風車。

附註1:

National Security Strategy of the United States of America(December 2017), pp.45-46 https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf

 

 


張國城 / 台北醫學大學通識教育中心教授