台灣如何成為國際關係的高段「棋手」呢?│汪浩

2018.06.19

 

最近,總統蔡英文談及國際情勢時表示,台灣2300萬人口不算少,在經濟、國防方面也有相當實力;當有人說台灣是別人的棋子時,不要忘了,「我們自己也是棋手」,可順勢操作,以台灣的國家規模與實力,不太可能逆勢操作,須掌握情勢順勢操作。但是,台灣如何成為國際關係的高段「棋手」呢?首先要認清什麼是國際情勢的順勢和逆勢;其次是強化「威懾性」國防體系;再次,主動「與利害相關者,在對的時間合作、協力」,也就是審時度勢,借力使力。

 
什麼是國際情勢的順勢和逆勢呢?1991年蘇聯解體後,美國歷屆總統都認為,後冷戰時期,促進世界貿易和經濟全球化、讓中華人民共和國融入美國主導的國際資本主義體系,可能改變它的政治經濟制度,甚至社會價值觀。但是,20多年來,中國雖然極大受益於全球化,其經濟發展並未導致政治民主化;相反,近年來中國經濟國進民退,政治威權盛行,習近平「黃袍加身」。他還改變鄧小平「韜光養晦」的外交政策,同步推動「經濟擴張」和「軍事崛起」,視南海東海為內海、武力恐嚇台灣、推銷「一帶一路」以擴張勢力範圍。崛起的中國希望重新建構亞太國際體系,不再容忍美國的獨霸。而川普視中國為侵蝕美國安全和繁榮的戰略競爭對手,不再試圖將其完全納入美國主導的國際政治經濟秩序中。
 
當前,美國與中華人民共和國之間的戰略競爭正在發展成為「新冷戰」。川普重新審視「上海公報」發表以來美國對中國政策的基本假設,他認為美國在亞太地區的核心利益是保證航行自由、威懾中國軍事冒險、遏制中國吞併台灣。川普當選後,與蔡英文通電話,且公開質疑前任的「一個中國」政策,讓美中關係在其上台前,就產生不確定性。2017年夏,白宮批准14.2億美元的對台軍售。2017年12月,川普簽署「國防授權法」,美國國會藉由關於「強化美台防務關係」的「國會意見」,要求政府考慮美、台軍艦互訪停靠的可能性。2018年3月,川普簽署「台灣旅行法」,旨在促進美國與台灣間的高層交流。本法是繼「台灣關係法」後,美國與台灣相關的最重要國內法。川普與他新的國安團隊,是1950年代艾森豪/杜勒斯時代以來,美國對中國最強硬的決策當局。
 
對於美中「新冷戰」的國際情勢,台灣人民必須認清,世界上只有中華人民共和國一個國家以消滅中華民國,剝奪台灣人民自決權為其基本國策,並且不惜對台灣使用毀滅性武力,所以,台灣應該堅持親美外交路線,堅定站在自由民主陣營一邊;台灣是不可能奉行「中立主義」,當騎牆派的。台灣與美、亞多數鄰國有共同的利益,即遏制中國破壞亞太均勢。特別是,台灣應該將「新南向政策」與美國、印度、澳洲、日本等國家的「印太民主同盟」結合起來,與這些國家成為合作夥伴,這才是國際情勢的順勢而為!
 
認清了國際情勢後,為了維護台海「和平現狀」,台灣極需強化「威懾性」國防體系。上世紀冷戰沒有發展成熱戰,一個重要的原因是美蘇間建立起互相確保毀滅的「核威懾」戰略關係。互相確保毀滅(Mutual Assured Destruction)指對立兩方中如果有一方使用核子武器則兩方都會被毀滅,被稱為「恐怖平衡」。根據嚇阻理論:要避免有人使用毀滅性武器就必需部署這樣的武器。此一戰略主要在冷戰時期(1950年代到1990年代)應用,但它造成軍備競賽,因為雙方都要爭取核子武力的平手,或至少保留第二擊的能力。中國和北韓都是基於此戰略思想研製核子武器。美國為了避免核子擴散,建構了核子保護傘將無核第三國也納入互相確保毀滅的秩序中,1960年代末,美國曾短暫地將台灣納入它的核子保護傘下。不過,1980年代末,美國迫使台灣放棄獨立的核計劃,無法像北韓一樣發展自己的核武器。
 
近20年來,中國以年均10趴的速度持續增加軍事開支,完全打破了台海兩岸軍事平衡。與此同時,台灣以年均2趴的速度增加國防開支,而國防戰略又過於被動防守,既沒有核威懾,又沒有常規武器的報復能力。「威懾」是以有效武力作為威脅,迫使敵方因可能無法承受報復而不敢貿然發動戰爭。威懾的手段分為「懲罰性威懾」與「抑阻性威懾」,前者採取迅速和壓倒一切的報復行為,迫使進攻者認識到得不償失,其立足點是反擊能力;後者則以足夠的、有效的防禦能力,使敵方感到無法實現預期的目的。台灣國防戰略建立於有效防禦能力的假設之上,而不注重報復能力,這是由美國根據「台灣關係法」只出售防禦性武器造成的。
 
其實,台灣應該以常規武器報復力量為後盾,對敵方的戰略目標進行威懾,使其認識到一旦採取敵對行動將招致嚴重後果,從而放棄原有的企圖。但是,台灣依靠美國技術轉移的「國艦國造/國機國造」遠水救不了近渴,進度受制於美國政策的不確定性。幸虧中科院研發「雲峰高空巡弋飛彈」,射程可涵蓋北京,長程攻擊犀利精準!如果台灣能盡快量產1000枚以上,對中國的重要軍政目標,皆能產生有效威懾,可破壞其犯台行動的作戰節奏,有利於強化「威懾性」國防體系。另外,「增程型雄風三型超音速反艦飛彈」威力強大,射程可達400公里,可能成為「重層嚇阻」軍事戰略的關鍵武器,應該盡快量產,數量至少為600枚,而不是60枚,這對強化台灣防衛有重大助益。
 
2017年底,台灣各級政府舉借公共債務餘額為6兆新台幣,佔國內生產總值(GDP)比率約為36%,低於世界發達國家的平均水平,根據公共債務法有關不得超過50%的規定,中央政府還有空間可增加債務。政府可發行3000億「國防安全」特別國債(不到GDP的2%),用於量產和設置1000枚「雲峰高空巡弋飛彈」和600枚「增程型雄風三型飛彈」。這是台灣負擔得起,又有自主技術,可獨立決定和實施的國防戰略,有助於兩岸軍事再平衡和維護台海和平。這種「威懾性」國防戰略概念也適用於網絡安全戰略!台灣應建立對網絡進攻的反擊報復能力。
 
台灣如何在外交上下功夫,「與利害相關者,在對的時間合作、協力」呢?台灣只有20個邦交國,總統和外交部長無法去世界上絕大多數國家作正式訪問,而經濟部長,國發會主委忙於國內事務,因此,政府應該成立「國際經貿和投資合作部」,將外交,經濟,國發,新南向,僑委會等各個部門中與國際經貿和投資有關的業務統合起來,由政務委員領導,專職向世界各國,特別是亞太鄰國作經貿和投資外交,常年作為總統特使出訪各國。特別是川普傾向國際貿易雙邊主義,台灣更應該趁美中貿易關係緊張之際,積極推動台美間自由貿易協定(FTA)。
 
近20年來,中國經濟的高速發展以大量舉債為基礎。據國際貨幣基金 (IMF) 2018年4月的報告,中國舉債規模從2001年的1.7兆美元,暴增至2016年的 25.5兆美元。同期的中國國內生產總值從2001年的1.3兆美元,增至2016年的 11.2兆美元。而國際金融協會(IIF)早在2017年中就指出,中國總債務已飆破國內生產總值的 300%了。巨額債務正在讓中國夢變成一場「黃粱惡夢」。不過,台灣金融業對中國的直接和間接風險敞口估計超過千億美元,監管當局應當加強審查金融業持有的對中國直接和間接信貸,高度重視中國地方政府融資平台和企業的貸款違約風險,協助金融業逐步對中國的信貸業務降溫,不然,等中國「戲院著火時,大家再一起跑」,就來不及了。
 
台灣的好山好水和文化古跡,因為台灣入不了聯合國,也就不能申請為聯合國教科文組織世界遺產,但現在美國和以色列退出了該組織,政府應該同它們聯絡,爭取合作搞一個非聯合國教科文組織的三國遺產名單!三國對這些遺產的認證,保護和觀光展開合作。行政院應該協調文化部,交通部觀光局,外交部一起來推動,向國際社會展現台灣的軟實力。
 
台灣要成為國際關係的高段「棋手」,追求與中國建立「新型鄰國關係」,在「和平共處五項原則」基礎上,實現台灣與中華人民共和國之間正常的國與國關係,成就兩岸永久和平。
 
 

汪浩 / 牛津大學國際關係學博士,作家