「大黨吃小黨」是台灣的政治價值嗎?台灣選制的問題與解決│陳廷豪

2018.03.21
台灣政治:既特殊又多元的光譜 
 
回首台灣民主史,自1949年5月19日實施戒嚴,至1987年7月15日宣布解嚴。長達38年中,在中國國民黨一黨專制的高壓統治下,禁止集會結社,剝奪參政權利,人民沒有言論自由,無法組黨來表達政治理念。彷彿窒息的社會,是許多勇敢的前輩、人民,前仆後繼地站出來,奮不顧身地投身民主運動,冒著生命危險的衝撞與爭取,才迫使蔣經國政權讓步。人們才終於嘗到民主的滋味,逐步打開參政的空間。
 
然解嚴至今30年來,台灣卻因國家認同尚待整合,加上對社會制度不同想像,讓政治光譜並非線性式的二端,而是由左、右和統、獨所組成的四格象限。
 
特別是在2016年,我國第9屆立委暨總統大選,是台灣選舉史上,首次出現高達18個政黨 (註1)一起競爭政黨票,自極左到極右,從急統到急獨皆有。一來,這充分展現了人民的言論自由,與多元繽紛的政治訴求。但,二來,也因為眾多政黨的瓜分,使得選票分散,導致沒有過門檻的選票為所謂的「浪費」。
 
然而,是怎樣的選舉制度導致「浪費」?又該如何避免「浪費」的情況再度發生呢?便是本文欲探討的問題。
 
 
我國選制:單一選區二票制
 
單一選區二票制,是區域立委和不分區政黨票分開計算的「並立制」,一票投給欣賞的區域立委,採簡單多數決,票多者為勝,另一張票是政黨票,投給喜好的政黨。
 
在單一選區簡單多數決的區域立委選舉,很容易造成兩組人馬的對決。也就是,在一般理性的決策下,當有二組以上之候選人,選民若覺得心目中的第一人選不會上,那就會把票轉給較有機會選上的第二人選,避免浪費選票。這也是所謂的「策略投票」或「棄保效應」。
 
如此,往往都是由較有資源的兩黨取得勝利,在台灣通常是國民黨和民進黨,不利其他小黨的生存。是故,許多的國家,就用「比例代表制」,將對政黨的支持依比例轉換成席次,以修正上述的效應,如同台灣的政黨票。
 
然而,我們的政黨票必須先通過5%的得票率門檻,才能依比例換算不分區的34席立委。以2016的選舉結果為例,過5%門檻只有4個政黨,分別是民進黨,獲5,370,953張選票,54%的得票率;其次的國民黨,有3,280,949張選票,近27%的得票率;再來親民黨,794,838票,得票率6.5%;第四是時代力量,得票數744,315,有6.1%的得票率。
 
再以這4個政黨的政黨票加總作為分母來換算比例,民進黨為52.7%,國民黨為32.1%,親民黨為7.7%,時代力量為7.3%。又34席的不分區,平均一席的分配基數為2.94%。因此,民進黨得不分區17席,國民黨10席,親民黨和時代力量為2席。最後,未分配的3席,則依餘額大小順序分配,民進黨18席,國民黨11席,親民黨3席,時代力量2席。
 
其他未過門檻的14個政黨,其政黨票加起來,總共有1,999,084票。是故,有論者認為,這些無法反映「民意代表」席次的將近2百萬張選票,是為民意的「浪費」。
 
對此,大法官曾於2014年作出釋憲文。
 
釋字第721號解釋:選舉制度反映的是各國政治文化、門檻是確保議事穩定
 
簡單來說,該「政黨比例代表選舉案」的釋憲文有二個重點 (註2),大法官普遍認為 (註3):
 
一、不同選舉制度反映各國家的政治文化。我國採用單一選區二票的「並立制」,不分區的比例代表為 34 席,有兼顧選區代表性與政黨多元性,反應我國人民對民主政治之選擇,已展現國民意志,並未抵觸民主共和國與國民主權原則。
 
二、雖然所設的5%政黨門檻,可能出現選票不等值現象。惟設計之目的在於避免小黨林立,政黨體系零碎化,影響國會議事效率及行政立法互動。況且觀察近年選舉結果,除了兩大黨外,也有其他小黨獲選。所以,無損民主共和國與國民主權基本原則,也未影響選舉權及平等權的核心內涵,亦未違反自由民主之憲政秩序。
 
釋憲文的不足:何為台灣的政治文化?多元和穩定之間的權衡?
 
雖然多數表示同意的釋憲文做出以上說明,不過,若進一步探究大法官們的意見書,仍可找到不少思路。其中,我認為有二點值得進一步討論。
 
一、台灣的政治文化為何?
 
提出協同意見書的蘇永欽大法官說,各國在民主政治的信仰上各有所偏,反映其歷史文化的差異,自然地顯現在選舉制度上。
 
然而,台灣的政治文化為何?蘇只說,身為司法機關,不宜從選制優劣的角度去臧否規定,越俎代庖成為實質的制度選擇者。
 
二,多元小黨和議事穩定的權衡,缺乏台灣政治經驗
 
李震山大法官表示,參照他國的經驗,小黨林立可能有倒閣頻繁的不穩定性,影響行政與立法權和諧運作,不過,與我國政治現況卻未必有正當、合理的經驗來作比較。所以,當5%門檻有助於國會良好運作的客觀證據仍混沌不明時,就將問題一概歸咎於小黨,恐會予人欲加之罪何患無詞的不良印象。李還說,最不公的結果是,「廢票」產生的席次仍可分配給逾5%門檻之政黨,愈大的政黨「不勞而獲」的機率愈大,擷取組織結構上的利益愈多,「劫貧濟富」終使貧者幾乎一無所有。
 
陳新民大法官也承認,政黨門檻制度的「留大汰小」,確使小政黨處境不利。尤其將小黨未過門檻的得票率,轉換成由大黨依比例分配「殘留席位」,足見該規定確有「扶持大黨」的積極意圖。
 
即便如此,最後李震山和陳新民大法官仍選擇「同意書」。李認為,縱使有瑕疵,但是為修憲機關衡情度勢,斟酌損益之範疇所做出的決議,尚未達到破毀自由民主憲政秩序的程度。陳則是比較其他有門檻的國家,5%的22個,高於5的4個,低於5的21個,來間接回答5%不算太過苛刻與違反比例原則,是「允執其中」。同樣,陳也說,應否採納政黨門檻制度、其門檻高低及席位數量分配等事項已屬「憲法政策」層次。即立法政策的是否妥適,只要不違反人權,釋憲機關僅能加以尊重,不適合做價值論斷。
 
解決之道:用民主的價值,凝聚團結台灣共識,防衛抵禦中國威脅
 
綜合以上大法官的討論,顯然,也許是因為「釋憲機關」的司法權,具有被動的特色,有功能上之侷限,不宜在價值上做選擇,僅認為修憲機關已權衡情勢,做出雖然稍有瑕疵,但並無損憲政民主秩序之決議。
 
然而,並不表示一般人民的我們,不能依自己對於台灣政治文化的認識,勇於主張自己的政治價值和制度。
 
身為小黨時代力量的政治工作者,我認為,作為一個民主共和國的台灣,政黨政治的剛起步不久,民主的新芽尚很年幼,國家路線的選擇也有待更多人參與辯論,況且,台灣的公民社會也相當成熟。我相信在更多人的參與和練習政治的情況下,可創造出符合台灣民情的政治制度。以民主的價值,對內凝聚團結台灣的共識,也對外防衛抵禦中國的威脅。
 
同時,回到一開始提問:「未過5%門檻之政黨票是否浪費?」我們得以從法學上的討論得知,這實然已不僅是「浪費」的問題,而是其背後所展現的核心政治價值為何?例如:作為國民意志所凝結的政黨,其競爭是否公平?又投票行為,是否能充份展現國民意志?還有,國民參與政治的門檻是否合理?更重要的是,這一切思考,都得必須放在台灣的政治脈絡裡去探究。
 
是故,為了「鼓勵更多人參政」,我拋磚引玉提出五個方向。唯更細緻的討論和標準,就有待各界先進的指教和繼續深造。
 
一、降低政黨票的補助款門檻。
二、增加立委不分區的席次。
三、降低不分區的當選門檻。
四、降低選舉登記的保證金。
五、增加地方議會可投政黨票,依比例代表制產生不分區議員。
 
 
附註
 
註1:當年的政黨票次由1到18號分別為:民主進步黨、親民黨、自由台灣黨、和平鴿聯盟黨、軍公教聯盟黨、民國黨、信心希望聯盟、中華統一促進黨、中國國民黨、台灣團結聯盟、時代力量、大愛憲改聯盟、綠黨社會民主黨聯盟、台灣獨立黨、無黨團結聯盟、新黨、健保免費連線、樹黨。
註2:參考自司法院釋字第721號解釋案情摘要與其新聞稿。
註3:提出協同意見書的大法官有蘇永欽、李震山、陳春生、陳新民、羅昌發,湯德宗為部分協同部分不同意見書、黃茂榮則是不同意見書。
 
 
 

陳廷豪/時代力量中央黨部員工