從東京奧運台灣正名反思台灣的公投制度│劉敬文

2018.03.21
在許多台派與獨派團體的支持下,一群關心體育、熱愛台灣的年輕人組成了「2020東京奧運台灣正名行動小組」,從去年底開始,透過一系列網路與公開行動,藉由公投向政府與中華奧會提出更名申請的訴求,讓台灣的選手能夠用「台灣隊」的名義參與2020東京奧運。筆者有幸參與相關的推動工作,也因此有一些觀察與心得,在此與讀者分享。
 
東奧正名爭議低
 
台灣走過艱辛的民主化與本土化過程,經過數十年的努力,總算在2016年的總統立委選舉當中,由一直以來代表本土、台灣本位立場的民進黨取得完全執政。客觀來說,這某種程度也反映了台灣的主體意識上升到新的歷史階段。過去數十年至今,台灣的「國家認同」持續處於分歧的狀態,表面上看起來是「一個中華民國各自表述」,有的人認為中華民國政府才是中國的唯一代表,有的則認為中華民國在台灣是一個有別於中國的主權獨立國家,有的則在根本上就不認同中華民國擁有台灣主權及統治的正當性。
 
在這樣的脈絡下,「台灣正名」(更改國號以及連帶的國旗國歌…等)的呼聲訴求自然不會小,我們甚至可以說,它得到台灣社會廣泛的支持。然而,更改國號(以及國旗國歌…等)一事存在許多強力的阻礙,除了台灣社會內部反對的聲音外,國際上中國與美國的反對更是一個需要謹慎面對與克服的課題。
反觀2020東京奧運台灣正名,相較之下就是比較可行的一條路。除了原本就主張正名的獨派、本土派會支持,這個以運動為本質的議題,政治色彩較淡,因此也能得到許多中性、淺藍的中華民國認同者的支持。
 
一位同時也在推動勞基法公投的朋友就說,在街頭邀請民眾進行連署時,東京奧運台灣正名明顯比勞基法要容易許多,由此可見其「低爭議性」的特點。行動小組最後收到4488份提案連署書,遠高過新公投法的提案門檻1879份,也是一個東奧正名得到廣泛支持的例證。
 
新版公投法 中選會變公審會?
 
然而,在東奧正名行動小組向中選會提出4488份提案書後,收到了中選會將此案打入聽證程序的公文。依照現行的公投法,聽證會並非必須之程序;一個公投案要進入聽證程序,需要滿足四個條件:
 
  1. 提案非公投第二條規定之全國性公民投票適用事項;
  2. 公民投票案之提出,以一案一事項為限;
  3. 主管機關公告公民投票之結果起二年內,不得就同一事項重行提出;
  4. 提案內容不能瞭解其提案真意。
 
其中,公投法第二條講的是公投分全國性與地方性,全國性公投適用的事項有三:法律之複決、立法原則之創制,以及重大政策之創制或複決。東奧正名公投案當初是以「重大政策之創制」為由提案。
 
中選會主要也以此為由,認為東奧正名公投案是否適用公投法第二條存在疑慮,不確定「是否適用公投法第二條第二項?是否屬重大政策?是否屬諮詢性公投?」因此將東奧正名公投案打入聽證程序。
 
對於中選會如此反應,有的看法可能是中選會利用聽證程序迴避可能的政治責任。畢竟,無論東奧正名公投是否適用公投法第二條、是否屬於重大政策或屬於諮詢性公投,這裡都必須要有人做一個判斷並因此承擔某種政治責任,如果中選會不願意自己承擔,那自然就可能丟到聽證會,透過聽證會「稀釋分攤」相關的責任。
 
不過,站在推動東奧正名公投的立場,不免感到有些無奈。中選會雖然不若過去的公投審議委員會(公審會)的權力那樣大,但還是擁有某種裁量或判斷權力,並得以據此決定人民是否能夠就某事進行公投。以東奧正名公投案來說,中選會擁有的就是判斷是否屬於重大政策、是否適用公投法第二條的權力。
 
中選會在公文中自己都提到,何謂「重大政策」並沒有明確的法律定義。東奧正名公投案在短時間內順利取得4488份民意提案連署支持、媒體效應廣泛,這些事實本身就說明了其「重大政策」的屬性,不是嗎?
 
 
台灣法律制訂與執行的問題
 
筆者從中選會將東奧正名公投案打入聽證程序的過程中,看到幾個根本性的問題。一是法律語言的不完備、不嚴謹,導致執行的時候,執行機關的解釋裁量權過大。這其實也是台灣一直以來「立法品質」的問題。熟悉西方先進國家法律的朋友都知道,一部法律其實就像一套數學公理系統,最一開始就是該部法律會用到的名詞的定義和解釋。
 
新版公投法既然在第二條把「重大政策」作為是否適用公投法的重要判斷標準,那理應在該法內將此一名詞做清楚的定義,說明何為「重大政策」。這樣或許會讓法條看起來沒那麼親民,但權衡輕重,避免執行機關因法律字詞意義不清而解釋裁量權過大,恐怕才是更重要的事。
 
此外,「公民投票案之提出,以一案一事項為限」的規定也是一樣,存在定義不清楚的問題。這就好像今天有一百顆橘子,你要說它是一堆也對,你要看成一百個不同的也對。每個人對何謂「案」、何謂「事項」的認知不同、「數」的方式不同,得到的結果就可能很不一樣。有這樣的立法條文,我們可以想見,只要政府想用聽證擋或拖延某個公投案,他不會缺理由缺藉口。
 
最後,「提案內容不能瞭解其提案真意」的規定其問題更是明顯。現行的公投法是人民先進行提案連署,人數達1879人(依最近一次總統大選選舉人總人數而定)後才將提案書送交中選會。試想,如果一個公投案的主文內容一般人都無法瞭解其意涵,如何可能得到近兩千人的簽名連署?反過來說,一個公投案如果有幾千人簽名連署,但中選會卻說「提案內容不能瞭解其提案真意」,這意思是什麼?表示中選會對文字內容的理解能力比一般人還低落,一般人都能懂但中選會不懂這樣嗎?
 
二是立法視角、立場的問題。從新公投法對公投案進入聽證程序的四個條件來看,這仍舊不算是一部「友善」的公投法。它是站在某種對人民設限、避免人民胡鬧的立場訂立的,不是站在鼓勵、協助乃至於保障人民從事直接民主的立場訂立的。
 
它假設了人民會找件不重要的瑣碎小事來公投,所以要求公投案必須要符合重大政策的要求;它假設了人民會一次公投很多件事,所以限制人民必須以一案一事項為限;它假設了人民會胡亂撰寫公投主文然後還是可以順利爭取到千人連署,所以規定提案內容必須要讓中選會能瞭解其真意。
 
這背後,我看到的是過去幾十年戒嚴獨裁留下的反民主思想殘餘:「民主,會亂」,所以訂立法律時,要以限縮人民權利的角度進行,以避免各式各樣的「亂」。
 
結語
 
或許有人會說,台灣不是正常的民主社會,確實就是有一大群心向中國的人存心來亂,所以立法的時候必須要把他們刻意製造的動亂考量進來。這個考量筆者基本上認同,但以公投法來說,公投法有設定最後的470萬同意通過門檻。筆者認同設立這樣的最終門檻(或許可以再低一些,但絕非毫無門檻),並認為這樣的門檻足以確立那些存心來亂的公投案不會成案。
 
公投法的制訂不應為了避免那些存心來亂的人,結果卻連其它誠心純正的公投案也連帶受到民主權利的限制。以東奧正名公投案來說,原本的計畫是希望能結合2018地方大選,在有足夠代表性的投票率基礎上進行公投,但中選會用不充分的理由將東奧正名公投案打入聽證程序,這導致了即使最後審核通過,第二階段連署的時間長度仍被壓縮,讓東奧正名公投案達到29萬連署門檻的難度大幅提高。權責機關中選會應該做的是盡可能協助讓公投案都能成案,落實當初保障台灣人民直接民主權利的立法精神,而不是找一些不成理的理由進行程序性的刁難,拖延公投案的進行。
 
2020東京奧運台灣正名行動小組的希望是透過由下而上用民主參與的方式,正式向國際社會發聲,成為政府在國際參與的後盾,而非阻礙。我們相信,自助而後人助,透過公投展現台灣的民主,終結台灣長期在國際運動場合受到的歧視,讓台灣以台灣之名迎向世界。
 
 

劉敬文/李登輝民主協會 策略執行長、福爾摩鯊會社 社長、2020東京奧運台灣正名行動小組成員