台灣應加入日本主導的CPTPP 以確保經濟與國安│宋學文

2018.03.21
一、跨太平洋夥伴協定(TPP)成立、發展與變數
 
TPP之成立與發展如下:2005年6月新加坡、紐西蘭、汶萊及智利(Pacific4/P4)共同發表簽署「跨太平洋戰略經濟夥伴協定」(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP);2008年9月美國邀集P4國家改以「跨太平洋夥伴協定」 (Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)為名另起談判,其後澳洲(2008)、秘魯(2008)、越南(2008)、馬來西亞(2010)、墨西哥(2012)、加拿大(2012)及日本(2013)相繼參與談判,以促成TPP12。但美國新任總統川普(Donald Trump)認為TPP不符合美國國家利益,乃決定退出TPP。美國退出TPP之主要原因為,川普認為現行國際經貿機制對美國不公平:
 
  1. 2016年至2017年美國總統競選期間至當選間,川普多次強調將揚棄多邊與區域貿易機制之參與,並批評WTO爭端解決機制嚴重侵犯美國固有權利;
  2. 川普強調目前有些國家(特別是中國)利用「自由貿易協定」(FTA),進行對美國經貿之掠奪。因此,美國主張公平互惠的貿易原則之FTA(Fair Trade Agreement)。
 
美國退出TPP後的可能影響為,美國將逐漸喪失其在國際經貿組織之影響力;而在川普退出TPP之後,國際建制功能恐有結構性的改變,其分析如下:
 
  1. 美國前國家外貿局局長Rufus Yerxa表示,某種程度上而言,退出TPP並沒有增進美國人民工作權的利益,此舉基本上為一戰略性錯誤;
  2. 美國彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)資深研究員Jeffrey Schott認為川普錯誤地以雙邊貿易數據作為改善貿易問題的檢視指標,此種政策不僅無法改善美國的貿易發展,更難獲其他雙邊貿易夥伴的支持;且美國在當前對外雙邊談判中,普遍採取這種美國優先、要求對方單方讓利的談判策略,已嚴重影響其他貿易夥伴之續行談判的意願;
  3. 日本若不「帶頭推動TPP」,則可能有些國家轉而尋求美國競爭對手(中國)作為主導者;譬如,2018年年初秘魯和智利的政府曾經表示「如果美國不參加,可以讓中國加入使(TPP)協議生效」的說法;
  4. 可能造成以美國為主導的多邊高品質貿易框架的貿易協定為之瓦解,或將經貿多邊機制之運作的主導權拱手讓給中國。
 
二、日本主導下的CPTPP及其發展
 
(一)美國退出TPP後,日本仍堅持TPP之推動,並扛起推動TPP之大旗
 
2016年11月14日,日本首相安倍晉山在日本參議院表示,雖然美國總統當選人川普揚言要退出TPP,但美國正處於政權交接期,必須由日本主導,使TPP早日生效。
 
2017年7月12-13日,美國退出後日本召集TPP其他成員國在日本箱根召開會議,各國同意為進行「最低限度」之條文修訂以推動TPP生效,將制訂相關方針,並加速談判,推動協定儘早生效。
 
美國退出 TPP 後,因為日本對TPP之堅持,台灣、南韓、印尼、菲律賓及泰國,均曾表達加入 TPP 的意願;因此,若一切順利,日本並不排除形成 TPP 16之可能 (即 CPTPP+5 )。
 
(二)TPP更名為CPTPP,TPP中11個成員國之相關研商進程如下:
 
2017年11月11日,美國退出後的TPP11個成員國代表齊聚越南峴港之亞太經濟合作會議(APEC)峰會,進行TPP的最後一輪談判;儘管少了美國,各成員國仍就核心項目達成協議,並宣布TPP正式更名為《跨太平洋夥伴全面進展協定》(Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership,CPTPP)。
 
2017年1月22-23日,CPTPP成員於日本東京舉行資深官員會議,完成談判。CPTPP以TPP為基礎,暫停實施部分條款,但亦維持原TPP協定之高標準與完整性,並預計於3月初在智利完成簽署。CPTPP將暫緩實施 20 項條款,凍結過去美國所要求納入之部分TPP條款;若美國未來重新加入TPP,這些凍結項目則可重新生效,其中涉及「投資人及地主國爭端解決機制」、「智慧財產權保護」、「政府採購」及「環境」等章節,並減少成員國在貨物及服務上的貿易障礙,包括環境和勞工標準規定。
 
三、川普總統之美國優先與美國是否可能重返TPP
 
(一)川普並不反對自由貿易,只是強調自由貿易必須符合美國國家利益;譬如,川普於2017年11月10日之亞太經濟合作會議(APEC)峰會強調:
 
  1. 尊重公平互惠的貿易原則;
  2. 願與印-太地區之國家簽訂雙邊貿易協定-強調FTA (Free Trade Agreement);
  3. 必須符合美國優先下的公平貿易協定-Fair Trade Agreement,改善貿易不均,並創造美國之就業機會;
  4. 不投身可能阻礙自身之大型協定。
川普於2018年1月25日抵瑞士達佛斯(Davos)準備參加世界經濟論壇(WEF)年會,當日接受美國CNBC採訪時表示,若TPP的條件較先前而言,對美國更「有利」(substantially better)的話,願考慮重新加入TPP;此外,川普於2018年1月26日於瑞士達佛斯舉行之世界經濟論壇發表演說時表示:
 
  1. 「美國優先」並不意味著「美國孤立」;
  2. 美國支持公平互利的自由貿易,不會對不公平的貿易視而不見,例如:大規模的智慧財產權竊盜、產業補貼和氾濫的國有經濟;        
  3. 美國準備和所有國家進行互惠互利之雙邊貿易協定之談判,包括所有TPP國家,可能個別談,也可能是集體談;
  4. 美國將會貫徹落實貿易法規、貿易協定、及國際貿易標準。
 
上述說法,有助於川普政府解釋「美國優先」政策並非保護主義,矛頭更指向正積極填補美國所留下的權力真空的中國。川普在此暗指中國大陸不是市場經濟,並暗批中國是以計畫經濟進行全球經貿掠奪之不公平貿易。譬如,美國可能會執行美國貿易法(美國1974年貿易法第201條、美國1974年制定貿易法的301條、美國《1962年貿易擴張法》第232條款)以維護美國利益。其大致概念如下:美國1974年貿易法第201條,允許一國在特定產品之絕對或相對於國內生產為數量增加之情況下進口,並因而對生產同類或直接競爭產品之國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時,可對該產品採行防衛措施;美國1974年制定貿易法的301條,規定當美國廠商到美國國外作生意,受到當地國的歧視、不合理或不公平待遇時,美國總統可以直接以行政手段跟貿易對手國進行談判,如果談判不成時可以逕行報復;美國《1962年貿易擴張法》第232條款,針對是否構成威脅或損害國家安全進行調查之外,調查結果顯示有威脅或損害國家安全的情況時,允許總統採取的課徵附加稅、進口配額或禁止進口等調整措施。從上述之論述,我們可以看出川普政府針對一些非市場經濟的國家(如中國大陸)極可能祭出相關的法規,以平衡其貿易逆差。
 
(二)美國是否可能重返TPP,相關觀察如下:
 
TPP在亞太戰略之重要性在於TPP所攸關的不只是各國經貿之利益問題,也因為它會帶來重要的戰略利益,如美國前總統歐巴馬(Barack Obama)於2016年9月7日於東協峰會表示:
 
  1. TPP是美國在亞太再平衡政策的核心支柱,它所促進的貿易和成長,將強化美國的安全結盟和區域伙伴關係;
  2. 它將為亞洲帶來更多的整合和信賴;
  3. 若不能繼續推動TPP,不僅會有經濟不良後果,也會讓人質疑美國在亞洲的領導力。
 
美國重返TPP之考量因素在於川普政府的要求以及CPTPP對美國再次加入的規定:
 
  1. 川普認為互利的雙邊協議為優先;對此,他表示,「我們已和幾個TPP成員國有雙邊自由貿易協定,我們會考慮和其它TPP成員國展開個別談判,或者如果符合各方利益,可集體談判。」美國目前對雙邊協議之相關規劃:(1)美國準備和所有國家談判互利互惠的雙邊貿易協定,包括TPP成員國,可能個別談,也可能是集體談;(2)根據美國貿易代表辦公室(USTR),美國目前與澳洲、加拿大、智利、墨西哥、秘魯、以及新加坡等6個TPP成員國已有雙邊自由貿易協定(FTA)。未來將與其它5個成員國洽談FTA或集體談判多邊自由貿易協定,包括日本、越南、馬來西亞、紐西蘭,以及汶萊;
  2. CPTPP生效後,美國若要求加入,所有11國成員需達一致意見,或對CPTPP的實質內容進行修改。譬如,美國在NAFTA及與美韓FTA的重新談判中,採取了強硬的態勢,主要癥結之一是汽車及其零組件,包括關稅、自製率及非關稅障礙。
 
綜合上述論點,個人推測川普政府可能會透過符合「美國優先」之雙邊經貿協定,再以美國作為軸心或輪轂(hub)之雙邊協定作為輪輻(spoke),建構符合自由且公平之多邊經貿機制,從而重返TPP或修正TPP名稱與內容。
 
四、台灣之因應與角色
 
(一)台灣加入CPTPP有利於台灣參與區域經貿組織 
 
近年來,台灣因中國大陸之打壓,目前在各項國際組織已快速被邊緣化,因此任何國際組織,特別是國際經貿組織對台灣來說皆有極為重要之意涵。譬如,以出口品與台灣相近的南韓為例,南韓積極拓展區域經濟整合,且其FTA覆蓋率遠超過台灣;且CPTPP由美、日主導,只要其他十一個成員國皆贊成便可,因此對台灣而言相對有利;此外,若美國可能重返TPP,則CPTPP或TPP對台灣參與區域經貿組織有極大幫助且極為深遠與重大之影響。 
 
(二)台灣加入CPTPP有利台灣在印太戰略中發揮地緣戰略之核心功能
 
「印太戰略」是一種「安全」戰略,透過美國《國家安全戰略報告》的「認證」,台灣的戰略地位將隨美國在印太戰略之佈局,而愈顯重要及關鍵;從地緣政治的角度來說,台灣地處印太戰略中最具影響力的美、日、印、澳等四國之地緣政治之核心地位。台灣在中國藉由南海議題擴張軍備、且近來多次派遣軍機繞行台灣沿海的挑釁行動下,美方更視台灣為防禦中國在印太區域坐大的重要據點。可預期的是,川普政府有意將台灣納入「印太戰略」的安全版圖,強化台灣在「第一島鏈」中的關鍵防衛力量;台灣要盡早研析此種「新情勢」的機會與成本。
 
從美國之2018年國防授權法案、台灣旅行法、國家安全戰略報告及國防安全戰略報告來看,台灣在「印太戰略」中的角色,被列為美國的優先要務的「軍事與安全」行動;國防部亞太事務助理部長薛瑞福(Randall Schriver)在其提名聽證會上,表示堅定支持美國協防台灣,增進台美軍事關係,包括軍售、雙方軍方高層互訪、協助台灣製造自己的武器,以及美台軍艦訪問停靠;並呼籲台灣應在印太戰略中,扮演重要的角色;而此點對台灣科技升級或創新及國防產業皆將注入新的機會與能量,因此,未來台灣應該更進一步提出台美軍事合作議程,並低調與日本、印度、澳洲等志同道合國家合作,以避免與中國大陸正面的衝突。 
面對中國崛起及美國之印太戰略之佈局,台灣正面臨1979年以來最大之發展機會與最嚴峻之安全挑戰,國安會宜針對台灣所面臨「綜合性安全」(comprehensive security)有更具系統性及更深入的研析與具體可執行之方法與步驟之新戰略,以因應並掌握美-中兩大強權在印太地區競合的新情勢。最後,個人在此再強調,台灣必須將加入CPTPP當作一種「經濟與安全共軛之戰略」(the conjugate strategy of economy and security),而不是一種單純的經濟或貿易政策;而台灣在此「大國競爭」的印太戰略中,宜盡早制定一套兼顧「印太戰略」及「兩岸關係」之核心價值、論述方式及執行步驟。
 
 
五、參考資料
  1. Shawn Donnan, “Fears for global trade as Trump fires first shots to kneecap WTO,” Financial Times, November 10, 2017, https://www.ft.com/content/5afbd914-a2b2-11e7-8d56-98a09be71849.
  2. Demetri Sevastopulo and Shawn Donnan, “Trump to accuse China of ‘economic aggression’,” Financial Times, December 16, 2017, https://www.ft.com/content/1801d4f4-e201-11e7-8f9f-de1c2175f5ce.
  3. Alexandra Stevenson and Motoko Rich, “Trans-Pacific Trade Partners Are Moving On, Without the U.S.,” The New York Times, November 11, 2017, https://www.nytimes.com/2017/11/11/business/trump-tpp-trade.html.
  4. Jeffrey J. Schott,經貿變局對經貿自由化及區域整合之影響與展望國際研討會,台大醫院國際會議中心 101 會議廳,2017年11月3日,https://wto.cnfi.org.tw/all-module13.php?id=2330&t_type=。
  5. Donald J. Trump, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit | Da Nang, Vietnam,” The White House, November 10, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.
  6. Jacob Pramuk, “Trump: I would reconsider a massive Pacific trade deal if it were 'substantially better',” CNBC, January 25, 2018, https://www.cnbc.com/2018/01/25/trump-says-he-would-reconsider-trans-pacific-partnership-trade-deal.html.
  7. Donald J. Trump, “President Donald Trump's Davos address in full,” The World Economic Forum, January 26, 2018, https://www.weforum.org/agenda/2018/01/president-donald-trumps-davos-address-in-full-8e14ebc1-79bb-4134-8203-95efca182e94/. Office of the Press Secretary, “Press Conference of President Obama after ASEAN Summit,” The White House, September 08, 2016, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/09/08/press-conference-president-obama-after-asean-summit.
  8. President Donald Trump's Davos address in full,” The World Economic Forum, January 26, 2018, https://www.weforum.org/agenda/2018/01/president-donald-trumps-davos-address-in-full-8e14ebc1-79bb-4134-8203-95efca182e94/.
  9. Resource Center, “Free Trade Agreements,” The Office of the U.S. Trade Representative, https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements.
 
 

宋學文/中正大學社會科學院院長、戰略暨國際事務研究所教授