全面換發晶片身分證?—歷史共業下的台灣戶籍制度│莊庭瑞

2018.01.04
 
全面換發國民身分證的時候,是否也該趁機採用晶片卡的型式,作為新一代身分證的載具?這議題在今年初又熱了起來。內政部從2017年5月起,委託政治大學的公共行政學系,規劃辦理一系列的活動,包括「晶片國民身分證」研討會、「晶片國民身分證?」開放決策工作坊,也透過焦點團體座談會及電話民調的方式,去了解大眾的意向。從內政部的網站得知,內政部戶政司「目前朝兼顧強化卡片防偽功能及網路身分識別目標,規劃現行紙本國民身分證卡體汰換為塑膠卡,並僅整合自然人憑證,由民眾自主選擇是否開通自然人憑證功能,以單純化國民身分證功能(一卡多功方案)」。
 
將隨身攜帶的紙本身分證上的個人資料,轉為儲存於記憶容量驚人的晶片卡上,一般大眾卻有相當的疑慮。晶片內的資料非肉眼可識,如果內容有錯誤,或是有另加註記的情形,持證的當事人不容易或是根本不可能察知。人權團體也非常擔心,晶片身分證的制度一旦施行,是否就有如特洛伊木馬先鋪了條路,之後可用來蒐集國民的生物特徵資料(指紋、容貌、虹膜等)儲存在晶片上,甚至逐步走向以晶片身分證為基礎的「實名制」社會生活方式(如對岸),成為國家監視人民的關鍵資訊設施。
 
身分證大約每十年一次全面換發,台灣社會大概也就每十年出一次「身分證該否用晶片卡製發」的疹子。每次政府部門提出的晶片卡化規劃,必然會提到行政效率、安全防偽、並可結合開發多種應用等優點好處。但是來自民間的憂慮與反對聲浪,每次也都能有效集結,成功迫使政府放棄。在2005年那次的換發計畫,原本有同時蒐集個人指紋資料的打算,內政部的依據是當時的《戶籍法》第八條:「人民年滿十四歲者,應請領國民身分證,請領國民身分證時,應捺指紋並錄存,請領國民身分證,不依前項規定捺指紋者,不予發給」。
 
來自民間的反對力量迫使當時的執政黨民進黨,以立法院提出釋憲聲請書的方式解套。同年大法官會議作成釋字第603號解釋,「戶籍法第八條第二項、第三項強制人民按捺指紋並予錄存否則不予發給國民身分證之規定,與憲法第二十二條、第二十三條規定之意旨不符,應自本解釋公布之日起不再適用」。更早之前,在國民黨執政的1998年間,行政院研考會提出了「國民身分健保合一智慧卡」(又稱國民卡)的整體委外案,並預計與力霸集團主導的「中華國民卡」團隊簽約,以政府零出資的方式特許該集團製發國民卡並經營相關業務。但是學界人士明確指出,這項整體委外案並未經立法授權,進行中的議約程序必須立即停止。來自民間由「反國民卡行動聯盟」領軍的反對聲浪更是排山倒海。之後研考會以換補卡時個人自付金額太高談不攏等說法,讓該集團自動放棄議約權利,算是雙方都有了個下台階。
 
 
身分證全面換發每十年一次的疹子,這次大概在兩年前的2015年10月開始發作。那時內政部提出了「晶片國民身分證全面換發計畫」,行政院將計畫交給國家發展委員會進行審議。筆者參加了第二次審議會議,當時與會人士的意見非常保留,認為以晶片卡的方式製發身分證,將衍生許多新的議題,而這些議題還未能有仔細的討論。晶片身分證與內政部資訊中製發的「自然人憑證」兩者的競合關係,便是一個問題。自然人憑證通常以晶片卡為載具,透過讀卡機與電腦在網路上使用,以基於密碼學的驗算方式進行遠端簽證,亦即確認該憑證已被使用(獲得持有人授權)並留下證據(持有人無能否認)。但在常民生活、面對面情況下的身份識別,並不會使用自然人憑證(卡片上沒有也不需要照片)。國民身分證若是結合自然人憑證,意味著內政部戶政司除了原有的戶籍管理業務之外,也將踏入網路時代的個人身分識別領域,但這超越了戶政司的職掌範圍。國民身分證若以晶片卡方式製發,但不結合自然人憑證,則又有資源重複投注的問題。在後太陽花時期的2015年底,隔年或即將政黨輪替,多一事不如少一事,行政院也就在當年12月函復內政部,請其再評估全面換發的必要性與急迫性。
 
在討論身分證換發應否採用晶片卡的同時,其實更應反思台灣的戶籍制度,以及基於身分證統一編號的公共行政及社會安全體系。台灣日治時期建立的戶籍制度,用意在於嚴密監理地方的家戶的組成。國民政府二次戰後來台,接收了這套戶籍制度並發揚光大,每人給一編號且終身不變。經由政府資訊系統,還可查詢串接任一國民的戶口與個人資料。以身分證制度為基底,台灣建立了強制性質的全民健康保險制度;健保費用的歸戶計算,也與戶籍資料相關。台灣的綜合所得稅申報方式,也依存於戶政系統以及身分證制度。身分證字號除了使用於公部門,也密集使用於日常生活。開設銀行帳戶、申辦信用卡、就職和薪資作業都需要身分證;電信門號、行車牌照、駕駛執照、各式證照也都和當事人的身分證字號串接。
 
嚴密的戶籍制度、需要隨身攜帶的身分證、以及在經濟與社會生活中不可或缺的身分證統一編號,這是台灣的日常。但這些是逐步建置交織而來的,現在也很難離我們而去。技術的選擇使用,有所謂「路徑依存」(path dependency)的問題,後面的發展遵循之前的選擇,很難走回頭路,或是中途更改。例如,英文打字鍵盤上的鍵位配置被決定之後(把QWERT這五字母依序放在第一排最左的鍵位),已習慣這配置的打字員,當然只會選購這種打字機。電腦鍵盤的設計也就依循傳統打字鍵盤的設計,稍微修改。中文電腦的鍵盤設計也是參考英文電腦鍵盤。台灣若建立了晶片身分證的制度,之後不可能再回頭,此時眾人就應該思慮辯證,身分證晶片卡化的必要性究竟何在?制度的建置發展,還常有「任務偏移」(mission creep)的情形。例如,用於高速公路里程計費的eTag感應貼紙,既然已經裝在大多數車輛,不如也就用在停車場的出入管制與收費,不是嗎?眾人常難以抗拒這樣的提議與其帶來的便利。不過,一旦如此全面施行,個人車輛的行蹤(例如常在居家和工作地點附近停車的狀況),也一同揭露給停車場的經營者,而且可以儲存串連。停車場經營者跟高速公路計程收費的經營者,還可能是同一企業呢!經由這類過程,個人的各種行蹤資料也就漸次逸出,而可被有心的企業匯集使用。
 
 
若身分證若以晶片卡方式製發,且可兼作數位憑證提供遠端簽證的功能,這類型式的身分證或將有轉為其他用途的可能(目前內政部戶政司的規劃就將整合自然人憑證)。便利商店的多功能自助機台加設晶片卡讀卡機之後,便可進行各種記名交易,例如實名制的交通票卷購買。內政部戶政司會將面對許多這類需求,要求開放晶片卡上的介接與簽證功能。這樣的發展,恐非戶政司甚或內政部能夠周詳考慮。若沒有先進行小規模的實作、檢驗與評估,就決定以晶片卡的方式全面換發身分證,就只能說是冒進了。另一方面,自然人憑證也不是內政部才能發。台灣反而應該鼓勵民間發展自然人憑證事業,活絡數位經濟的生態圈。台灣政府也該有明確的態度,就線上資訊服務涉及國民身分識別的現況與前景,規劃發展其將採用的技術、標準、與程式介面,並開放相關文件與程式原始碼。
 
2017年10月中旬內政部長葉俊榮在立法院答詢表示,換發晶片身分證是「是內政部一直推動的方向,但時機如何掌握,希望把各種配套、社會溝通都做好,讓立意良善的政策能夠實現」,換發計畫「預計一年內會完整推出,目前整合自然人憑證沒有問題,其他功能需考量相關機關權責審慎研議」。看來內政部短期內應該還不會全面以晶片卡方式製發身分證。我們祈望行政院也能藉此機會,面對審思台灣嚴密的戶籍以及身分證制度。這項歷史共業下的「傳奇系統」(legacy system),也到了該鬆綁改革的時候了。
 
 

莊庭瑞/中央研究院資訊科學研究所副研究員