從歐美央行的獨立論爭看台灣央行的未來│林健次

2018.01.04
 
一年多以前筆者在民報專欄寫過一篇名為「台灣中央銀行體制是獨裁的沃土」短文,認為現行中央銀行是總裁獨裁制,建議修改中央銀行法使中央銀行的決策,尤其是貨幣政策的決策,成為實質的合議制。
 
央行獨立有利物價穩定
 
事實上,中央銀行除了有內部決策「民主或獨裁」的議題以外,也有外部「獨立或臣服」於政治力量的議題。中央銀行之所以會有獨立於政治之外或臣服於政治力量的問題,是因為中央銀行有能力調整貨幣政策的時間與幅度,影響經濟的景氣以及人民的絕對與相對利益,使它在選舉前影響人民對執政黨的感受,因而影響選舉的結果。假如中央銀行必須完全聽命於總統或行政院長等政客(politicians, 無褒貶之意),那麼以政客「連任就是一切」的體認,一定指使中央銀行配合執政步調;至於景氣過熱之後,有那一天反轉變成衰退或蕭條、全民受害時再找替死鬼或轉移焦點就是了。
 
二次大戰之後,歐美央行的獨立性各國之間是有相當差別的。美國的聯邦準備銀行和德國央行一直是獨立性最高的,其它國家央行的獨立性則大部分是在歐元區建立前夕才匆匆提升。至於歐元區外的英國則是一直到1997年工黨的布萊爾(Tony Blair)執政時才將政府的手抽出英格蘭銀行,讓英格蘭銀行「獨立」。
 
積極支持央行獨立性的人則認為央行的獨立性是不容辯論的,「政客不應在錯誤的地方、錯誤的時候對央行強加壓力」。理由很簡單,不負責任與輕佻的發言容易擾動市場,影響輸贏。
 
在通貨膨漲的威脅隨時存在的時候,為避免政客對央行施加印製鈔票的壓力,央行獨立性有很強的吸引力與正當性。2008金融危機之前,獨立的央行被認為是控制通貨膨漲的功臣,高財政赤字的國家因而對央行獨立非常有興趣;因為控制通膨,意謂著低長期利率,有利舉債,也使得央行的獨立性在政客之間獲得較高的支持。
 
 
央行獨立風向的轉變
 
但是完全獨立就完全沒有缺點嗎?獨立若再加上央行內部的個人獨裁不是更糟糕嗎?央行不需要聽人民的話嗎?這是最近這二、三年來常被歐美諸國金融、政、學界提出的問題。
 
2008年金融危機之後,世界景氣在非典型貨幣政策幫助之下逐漸復甦,央行獨立性的要求卻逐漸遭受質疑。去年,英國保守黨的梅伊首相梅伊(Theresa May)把貧富差距越來越大的帳掛在中央銀行的貨幣政策上,梅伊說:「貨幣政策有些副作用,這些我們一定要改變」。這些改變當然包括把政府的手首重新伸進英格蘭銀行內部在內。
 
與央行是否應具獨立性議題相關的是「央行是否能真正獨立」的議題;也就是說,不管法制如何、也不管應不應該,中央銀行是不是真正能夠不理政客的壓力?假如中央銀行不可能真正獨立,假如還是會有黨派偏見,那不如化暗為名,讓政客來指揮中央銀行;因為那樣至少有人負責任。川普就有類似的看法,所以競選時宣稱選上以後一定要換掉葉倫(Janet Yallen)主席。果然他最近提名共和黨的Jerome Powell為主席,證實他對於聯準會主席不可能獨立於政治之外的看法,不是隨便說說。
 
風向改變的主要原因
 
歐美金融政、學界對對央行獨立性的支持不若從前,主要是因為下列幾點發展:
 
第一,2008年的金融危機爆發時,為了避免擴散、轉化成系統性危機,央行被迫加入解救特定金融機構的決策與行動。尤有進者,當央行進一步以購債或購股方式干預市場的範圍擴及至民間公司的時候,央行實際已經在扮演決定輸贏與輸送利益的角色。央行的決策影響巨大的利益分配,自然產生:「獨立的技術官僚憑什麼有權力對金融機構判生、判死?」的質疑。
 
第二,2008年金融危機之後,許多中央銀行在增加貨幣供給、調降短期利率刺激景氣無效之後,採用了非傳統的數量寬鬆政策(quantitative easing, QE)留下今日低利率甚至負利率的後遺症;假如獨立的央行不用負責,存款人找誰負責呢?假如做決策的央行事後必須向存款人負責,那麼央行決策前的獨立性勢必受到折損。
 
第三,2008年金融危機過後,世界經濟的主要問題不再是通貨膨漲,而是中央銀行沒有能力讓通貨膨漲達到目標區的水準,儘速讓經濟復甦。為了使通膨盡速達到一定的水準,有賴央行與財政政策的決策者合作,甚至在必要的時候,將預算赤字貨幣化,也就是說中央銀行直接認購財政部新發行的國債。這種情況,就等於中央銀行印鈔票支持財政部的財政政策,它表面是貨幣政策、實質是財政政策。只是,必須配合財政部的中央銀行當然就沒有獨立的能力。
 
第四,中央銀行在救援金融危機時,曾經陸續被賦予其他責任,包括加強經濟金融體系的穩定與韌性在內;這些責任,在很多國家,包括台灣,是金管會或財政部的權責,而不是央行的。央行錯誤的、莫名的被賦予這些政治性的責任,不利央行的獨立。
 
第五,在全球化之下,各國貨幣政策效果是互相影響的,尤其是大國對小國的影響。以美、台為例:美國貨幣政策寬鬆、短期利率下降,短期資金流出美國、流入台灣。假如台灣央行不採取行動,則台幣對美金升值,不利台灣出口、有利台灣進口。假如台灣央行為維持台灣匯率穩定,勢必進入外匯市場放出台幣購買美金,貨幣供給勢必增加、造成日後通貨膨漲壓力。因此,台灣的央行隨時在分配台灣人之間的利益。以大國的央行來說,為了全球經濟,它必須考慮政策的外溢效果;可是這種外溢效果的考慮,是違背傳統與法定的以追求國內政策目標與維持央行獨立的行事準則的。
 
 
政客控制央行形同手握手術刀
 
即使考量金融危機前後對央行獨立要求的不同氛圍,央行獨立仍然是必要的;因為政客不當操作貨幣政策的誘因不可能消失,而且在獨立的制度下課央行理事以責任並避免循私濫權,並非沒有改善空間。考量台灣特殊的政經文化,央行更是應該被賦予獨立決定貨幣政策的權力。由政客,或者更清楚的說,由黨派來決定貨幣政策,就像把手術刀交給政客一樣危險。台灣歷經三次政黨輪替,由各政黨對於爭取執政機會與利益的無所不用其極,已經可以想見貨幣政策若由政黨主導會是一項多大的災難。想像貨幣政策由國民黨中常會決定的畫面,答案就很明顯了;當然,民進黨在政治利益之下,也不見得好到哪裡去。
 
人是政治的動物,政治性是不可避免的。所以披者學者與技術官僚外衣的央行理事與總裁的獨立性不一定就比政客可靠。批著羊皮的狼總是比素顏、不偽裝的狼更為可怕。政治性高的所謂專家、學者、技術官僚,比透明的職業政客更可怕。事實上,在具備基礎的學養之後,央行理事與總裁的道德、人格與風骨比學養更為重要。
 
要維持央行的獨立性最重要的是必須建立有利於獨立的體制。這必須從候選人與選任者的資格、選任程序、任期制、監督者、利益迴避、旋轉門、非黨派化等規定下手。但是獨立的個人運作的結果不一定就能成就獨立的機關。要成就獨立的機關,除獨立的個人之外,還有賴機關內部的民主、決策與決策邏輯的透明。
 
決策民主與透明是央行獨立的必要條件
 
沒有內部民主的央行,容易淪為總裁獨裁;結果是央行的獨立淪為替總裁獨裁服務的奴僕,貨幣政策淪為總裁與政客交換的籌碼。所以,央行內部民主是央行獨立的必要條件與守護者。
 
在民主與巨大的獨立權力下,央行理事與總裁決定國民之間的重大利益分配,當然必須有防弊機制。避免循私濫權、有利釐清責任歸屬並鞏固央行內部民主的重要方法就是透明化。央行透明化的要素包括迅速公佈各種決策會議中記名表決的結果與發言辯論內容;一定時間內公佈央行交易的對象數量與理由;定時公佈央行理事對經濟的多數看法與少數意見等等。
 
彭淮南總裁將在明年二月退休,筆者曾在「台灣中央銀行體制是獨裁的沃土」一文中提出警告:「獨裁制度下,台灣固然可能找到比彭淮南更「英明」的央行總裁,但是也有可能任命一個貨幣政策品質無下限,比彭淮南低很多的總裁。台灣人實在不能再冒沒有完整辯駁的貨幣政策一言堂的風險」。
 
 
彭總裁之後的央行民主與獨立
 
彭總裁退休之後,不僅「一言堂」會是問題,「獨立或臣服」的爭論也一定浮現。
 
各界對彭總裁在現行體制下到底是「獨立還是臣服」於政治力量有不同的看法。不過,從馬英九總統任內中央銀行並沒有及早防止房價巨幅攀升的事實觀之,央行有配合政治(或金融業)之嫌。後來中央銀行雖有意打房但太慢出手,是一個可以被解讀為「有臣服、但失敗」,以致經濟、政治雙輸的例子。
 
不過,彭總裁是技術官僚出身,上接威權體制,政治與媒體手段高明是其優點;他表面上和執政當局若即若離,至少仍能維持相對清高獨立的形象。台灣中央銀行體制到底是獨立或臣服於政治勢力,至少對大眾來說,多被彭總裁的政治與媒體手腕遮蓋而模糊了。
 
彭總裁之後,總裁人選可能沒有彭總裁的政治與媒體手腕,與威權時代也較無瓜葛,台灣也必須面對較為頻繁的政黨輪替。那時,中央銀行的內部是否民主、外部是否獨立對台灣國家的經濟、財政、金融管理一定更為重要,值得關注。
 
 

林健次/台灣教授協會會員