建國之路路迢迢:庫德斯坦獨立公投評析│崔進揆

2018.01.04
 
2017年9月25日,伊拉克的庫德人在國際社會的強大壓力下舉行了獨立公投,在近450萬的合格選民中,共有超過72%的庫德人參與了投票,將近92%的選民投票贊成,僅7%的選民反對。雖然這次的公投僅有「諮詢」的性質,並不具備任何的法律效力,但庫德人透過手中的選票再次向世人展現了欲創建獨立家園的強烈意志。然在公投結果公布的一個月後,庫德斯坦自治政府卻於10月25日宣布將「即刻凍結獨立公投的結果與進程」,並強調庫德政府願以伊拉克憲法為前提,在尊重和承認伊拉克主權完整的框架下,重啟與巴格達政府的權力談判,共同商討庫德斯坦的自治問題,庫德斯坦精神領袖馬紹德•巴扎尼(Masoud Barzani)更於10月26日表示自11月1日起辭去庫德斯坦自治政府總統一職。
 
根據美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)在2014年的統計,全球庫德人口近3,000萬人,主要分布在伊拉克(550萬)、伊朗(810萬)、土耳其(1,470萬)和敘利亞(170萬)境內。與阿拉伯人、土耳其人和波斯人相似,庫德人擁有自己獨特的語言、歷史、文化和生活習慣,且大部分的庫德人多為信奉順尼伊斯蘭(Sunni Islam)的穆斯林,亦被喻為是現今世上人口規模最為龐大的無國家民族。
 
 
庫德人的建國史與鄂圖曼土耳其帝國式微,及20世紀初期的三個國際協定相關。第一次世界大戰期間,以英國、法國為首的西方勢力根據1916年的《塞克斯•皮科協定》議定戰後各自在中東地區的勢力範圍;英、法兩國並得依其所好以直接或間接的方式管理和控制區域內的殖民統治區。1920年的《色佛爾條約》為削弱鄂圖曼土耳其國力,和防止戰爭再啟,西方列強透過條約的方式劃分管轄地,並允諾庫德人未來得依民族自決的原則決定獨立與否。1923年的《洛桑條約》除確立現代土耳其的疆域外,亦因為凱末爾領導的民族主義運動,使得西方國家在條約中放棄和漠視庫德人要求自治和建國的訴求;庫德人從此成為散佈在各國境內的少數民族。
 
第一次波灣戰爭(1990-1991)之後,伊拉克的庫德人在美國的支持下取得自治地位。為使庫德人免於遭受海珊(Saddam Hussein)政府的無情壓迫,戰後美國在伊拉克北部劃定禁航區,庫德人則在庫德斯坦地區成立自治政府。在自治區內,庫德人可以推舉政治領袖,舉行議會選舉,並透過石油和天然氣的收益來建設家園,人民生活安定。然而,在正式取得自治地位之前,伊境的庫德人其實過著一般人所難以想像的艱困生活。兩伊戰爭(1980-1988)中,海珊政權曾以庫德人和伊朗合作為由,使用化學武器殘殺境內的庫德人。海珊政權殘暴對待庫德民族的作法受到國際社會和人權團體的高度關注,國際輿論皆普遍同情庫德人。而1990年代中期,伊拉克兩大庫德政黨—「庫德民主黨」(KDP)和「庫德斯坦愛國聯盟」(PUK)—的內戰,則造成近2,000名的庫德人在衝突中喪生。
 
 
海珊政權在2003年的美伊戰爭中遭美、英聯軍推翻,但戰後的伊拉克卻因為國家治理和嚴重的貪腐問題而陷入內戰,近期更飽受極端主義團體「伊斯蘭國」(IS)的軍事威脅。戰火下的伊拉克各處分崩離析,派系林立,而位處伊北的庫德斯坦卻能在庫德敢死隊(Peshmerga)的堅守下幸免於難,成為境內少數能夠躲過無情戰火的地區。作風強悍的庫德敢死隊因在反恐戰場上履立戰功,成為伊拉克政府和美國對抗伊斯蘭國激進勢力所仰賴的戰鬥主力。然一戰成名的庫德人卻未因此自滿,因慮及國際社會和美國的支持將在戰後不如以往,故欲趁勢推動獨立建國的運動,盼能完成近一世紀以來的志業。
 
伊拉克政府出於維護主權、領土完整和國家整體能源收益的考量,自始便反對公投的舉行,因為公投中的自治範圍涵括伊北兩大能源輸出重鎮摩蘇爾和吉爾庫克。距離庫德斯坦首府艾比爾僅60英哩的吉爾庫克對庫德民族而言,有著崇高而神聖的地位。海珊統治下,巴格達政府曾透過驅逐庫德人和鼓勵阿拉伯人移入的方式來深化對於吉爾庫克的掌控。此外,石油收益的分配問題亦使得巴格達和庫德斯坦雙方爭議不斷,衝突在2014年更達到高峰。為能完全掌控石油輸出的收益,伊拉克政府在公投即將舉行之際決定揮軍北上,強行接管摩蘇爾和吉爾庫克,並迫使庫德斯坦軍隊退守至原自治區內。投票結束後,伊拉克政府更宣稱公投違法違憲,拒絕和庫德斯坦自治政府進行談判。
 
 
週邊國家伊朗、敘利亞和土耳其亦對公投持反對的態度;三國政府擔憂境內的庫德人會因庫德斯坦的公投而受到鼓舞,紛紛提倡分離主義的運動。伊朗政府在2014年啟動的國際反恐行動中支持同為什葉伊斯蘭(Shai Islam)的伊拉克政府軍,並和庫德敢死隊密切合作,因為庫德斯坦若遭伊斯蘭國攻陷,那麼伊朗的邊境安全將首當其衝。再者,宗教立場為順尼伊斯蘭的伊斯蘭國將影響伊朗在中東地區苦心建立的什葉領導地位。伊朗自1979年的革命之後便長期遭到西方國家和順尼阿拉伯國家的封鎖,然而2003年的美伊戰爭卻開啟伊朗突破層層封鎖的契機,一舉將勢力推展至伊拉克、敘利亞和黎巴嫩境內,並建立所謂的「什葉新月勢力」(The Shia Crescent)。但在伊斯蘭國勢力逐漸式微,激進順尼伊斯蘭威脅不再的情況下,庫德分離主義運動反而成為影響伊朗內政和邊境安全的一大隱憂。
 
敘利亞與土耳其同樣憂慮庫德分離主義的運動。庫德人口雖僅佔敘、土兩國總人口的10%,但在國際打擊伊斯蘭國的行動中,兩國境內的庫德人卻扮演著關鍵的角色,並受到美國在軍事上的支援。敘利亞的庫德人在內戰中雖未明確表態支持阿薩德政府或是加入反阿薩德政府的聯盟,但以庫德人為主的「敘利亞民主軍」和「人民保衛隊」因自伊斯蘭國手中收復拉卡(Raqqa)和科巴尼(Kobani)兩大城市,未來動向受到各界關注。儘管敘利亞的庫德人較傾向在體制內尋求自治,但庫德分離主義運動仍對目前甚或未來的敘利亞政府構成威脅。
 
土耳其境內的庫德分離運動亦長期困擾著土耳其政府,且著名的庫德工人黨(PKK)自1970年代起便以武裝游擊戰的方式推動獨立運動,並因此受到土耳其政府的強力鎮壓。伊斯蘭國激進勢力的擴張雖對土耳其的國土安全造成威脅,但土耳其政府更擔憂受美國和西方國家援助的庫德民兵組織在勢力壯大之後將與敘利亞的庫德人結盟,並利用敘利亞內戰和國際反恐的機會,伺機尋求獨立。
 
 
除了區域內的國家,國際社會對於庫德斯坦的獨立公投亦多持負面的態度。美國雖在國際反恐和打擊伊斯蘭國的行動中支持伊拉克的庫德人,但就獨立公投的議題,美國則傾向支持伊拉克政府,並強調現階段維持伊拉克領土完整和政治統一的必要性。自2003年的美伊戰爭起,美國已投入大量的經費和人力支援伊拉克的前線作戰,以及戰後的國家重建工作。在打擊伊斯蘭國的階段性任務即將完成之際,美國自然不希望伊拉克此時又因內部的分裂而使得極端主義在區域內再度復甦。歐盟國家亦不支持庫德斯坦的公投,因為部分歐盟成員國同樣面臨著境內少數族裔分離主義運動的問題,且隸屬北約組織(NATO)的土耳其雖非歐盟的成員國,但歐盟國家在許多國際性的議題上(如:敘利亞難民的安置與收容問題),仍然需要土耳其的支持與配合,故不願破壞與土耳其的外交關係。
 
環伺當前詭譎的國際局勢,庫德斯坦獨立建國的前景並不樂觀。位處內陸地區的庫德斯坦對外交通和重要民生物資的輸送皆須通過周邊國家伊拉克、伊朗、土耳其和敘利亞,即便庫德斯坦能夠成功說服國際社會,取得美國和歐盟國家的贊成或默許,但未獲鄰國支持的獨立運動畢竟無法持久。伊拉克的庫德人如欲獨立建國,除須整合內部對於採行獨立或是繼續維持自治的路線之爭,未來更需要爭取周邊國家和國際社會的認可與背書。
 
 

崔進揆/中興大學國際政治研究所助理教授