從東西吉廊道該還是不該禁漁─看台灣海洋治理困境│冼義哲

2017.09.18

(圖取自海巡署網站:澎湖南方四島國家公園區域)

7月底,「澎湖南方四島國家公園東西吉廊道海域劃設為『完全禁漁區』」一案在公共政策網路參與平台突破5000人連署附議,使政府必須在9月25日正式回應;此新聞一出,保育人士欣喜、漁民澎友震怒、政治人物神隱,不只看見地方百態,細究此案來龍去脈,便可窺見台灣海洋治理困境。

2014年6月8日,主要由東吉嶼、西吉嶼、東嶼坪嶼、西嶼坪嶼四個島嶼所組成的「澎湖南方四島」經公告成為台灣第九座國家公園,南方四島內生態資源珍貴且物種多樣性高、海域珊瑚礁生長茂密,是台灣海峽南部海域海洋生物的種源庫。其後,澎湖縣政府依《漁業法》公告,將澎湖南方四島周邊海域劃設成底刺網季節性禁漁區、底刺網禁漁區及完全禁漁區三大區塊,而本次提案連署則是希望將澎湖南方四島國家公園內東西吉廊道海域劃設為「完全禁漁區」。

當5000人連署達陣,公部門再也無法躲在政治修辭之後,被迫直球對決。澎湖縣政府技巧性的「表示尊重」,把議題丟回給漁民與保育人士廝殺;地方的望安鄉長許賢德及縣議員陳佩真等,則要求召開公聽會,希望搭起戰場,力拼一搏,背後自然是廣大的漁民選票考量。

筆者認為,政治之難在於其本乃是處理眾人之事,然既已受人民之付託,自不應推託其詞、顧左右而言他,對於公共政策的研擬是無可迴避的責任;在此,謹以自身投入地方環保運動及政治工作等實務經驗,提出個人種種觀點與說明,與讀者報告:

 

東西吉廊道若要禁漁,該怎麼禁?

眾所皆知,澎湖南方四島生態資源極為豐富和珍貴。

陸域方面,狀麗的玄武岩火山地質是台灣重要的海鳥繁殖區;海域方面,則因黑潮支流通過,加上是台灣珊瑚礁生態系健康狀況最佳的區域之一,本身即也是台灣海峽南部海域海洋生物的「種源庫」。

「澎湖南方四島國家公園」成立時,澎湖縣政府依《漁業法》公告,將包括南鐵砧周邊海域劃設為「完全禁漁區」,明定不得以任何方式採捕水產動植物,而南方四島周邊海域設為「底刺網禁漁區」,違反者將依規定處新台幣3萬元罰緩。

在「底刺網季節性禁漁區」的長方型水域中(扣除完全禁漁區、底刺網禁漁區水域範圍),除了已被禁止使用的漁具及漁法本應受限制外,凡使用「底刺網」採捕水產生物之漁船筏,包含自用遊樂船筏在內,於每年農曆9月至翌年2月均不得進入範圍內作業;而在「底刺網禁漁區」的梯型水域中(同樣扣除完全禁漁區水域範範圍),則是進一步將使用「底刺網」不得進入的時間設為全年。

至於,「完全禁漁區」的長方型水域範圍中,是徹底的規定全年不得以任何方式進入採捕水產動植物;以上三區唯一的例外,就是經澎湖縣政府同意基於試驗或研究需要者。

目前依澎湖縣府公告的「底刺網禁漁區」即是我們所說的「東西吉廊道」,該海域原本魚群稀疏,但自國家公園成立三年以來,國家公園警察小隊努力執法,因排除非法毒、電魚及底刺網漁船已恢復盎然的生機,形成水族魚群的種源庫,多種水中生物、魚群在此繁衍,生生不息。然而,魚群恢復了生機,對於捕撈者來說自然視為「產量增長」,因而聞風而至,意圖進入區域內採捕。

如此一來,勞師動眾努力恢復的生機便相當脆弱,生態系統維持困難卻容易被摧毀,事實上先前熱議的馬糞海膽便是最好的前車之鑑,一年的復育全在禁捕期過後的一天之內就因濫捕而滅絕。這也是提案人強烈建議內政部、海洋國家公園管理處以及澎湖縣政府立即將東西吉廊道水域公告劃設為「完全禁漁區」的主因,希望透過禁絕任何方式採捕水產動植物,以保護南方四島海洋生態的「種源庫」。

 

政客不願面對:漁民與保育團體的假衝突真困境

中央一句「尊重地方民情」推給地方,縣府再一句「尊重在地鄉政」推給鄉公所,身在此刻的台灣可以說難得看見政府對基層如此的「尊重」;澎湖海域遼闊,東南西北各不同的海域民情也不盡相同,漁民佔選票中關鍵的數量,在這樣的情況中政府幾乎不願意「得罪」任何一方的漁民。所以即使海洋資源如何短缺,保育的政策該如何推行,永遠出不了口號以外,不會有任何具體行動;哪怕是真話,澎湖也極少有政客敢講。

這也造成一個光怪陸離的現象,「魚越來越少」的窘境讓漁民不斷抱怨,但劃設禁漁區反彈聲浪同樣強大。距東西吉廊道約8浬的東嶼坪漁民就表示漁獲情況年年腰斬再腰斬,過去常能捕到烏尾冬、鸚哥魚等漁獲現在也幾乎全無,甚至可以說魚連釣都釣不到;但對外代表漁民的澎湖區漁會總幹事蔡月嬌卻強烈抗議禁漁區主張,直言,「全球魚資源都越來越少又不只有澎湖,東西吉廊道禁漁是要澎湖人靠什麼吃飯;站在漁會立場,我只能說未來的事情不可預料,擔心又有什麼用」,望安鄉長許賢德也表示「東西吉廊道是澎湖重要土魠魚產區,外地人不應干預」。

事實上,在面對禁漁區劃設的議題時,政客們話都只說一半,沒說的部分正好是自身卸責的地方。主張禁漁的保育方,初衷是為了保護澎湖漁業資源,畢竟海洋保護區的成功,漁民本身便是最大獲利者,然而政客因為怠惰與傲慢,不曾與漁民溝通,也藉此逃避需要費神設計配套措施、輔導漁法升級、推動產業轉型、開拓市場與增加利潤等,讓漁民去單向仇恨保育人士,便不會讓自己成為被檢驗對象。

素有澎湖海洋守護神之稱的蕭再泉小隊長說過,「照顧漁民生計,就是幫漁民養魚,真正要幫助漁民,就是要創造更多漁源,讓漁民永續有魚捕。台灣獨一無二的東西吉廊道劃設完全禁漁區就是秉持種源庫概念,否則能捕魚的海域再大抓無魚也無路用」。

事實上,東西吉廊道面積只佔整個國家公園海域面積的3%,在陸地復育可以用邊界隔離,但海底不行;如果東西吉廊道劃為完全禁漁區,漁船就不會進來,漁網也不會影響到底下的珊瑚礁,若魚群繁衍空間不夠,就會往外拓展,東西吉廊道便能成為一個「種源庫」。

 

海災橫行的美麗海灣,拿什麼給世人看?

做為一個海島縣市,澎湖的海洋可以說是多災多難,內海汙染難解、海漂垃圾遍布沙灘、漁獲量年年銳減、海岸線全是水泥,在政客們不斷追加預算「建設」的「辛勤努力」之下,澎湖的海洋幾乎面目全非。如今,縣府大力宣傳2018年「世界最美海灣組織年會」在澎湖,將邀請世界各國會員遠道而來,筆者實在擔憂澎湖的面子要往哪裡擺。

內海積污讓原本美麗而海洋資源豐富的內海現如一灘死水,此一嚴重態勢筆者與民間團體、研究單位都已指出多年,但長年下來就只因為「地下水道與汙水處理」是「看不到的政績」所以被漠視,缺乏污水處理系統的澎湖將各式的廢水直接排入內海中,加上島型與幾座大橋的橋堤使得「海水交換率」更差,內海幾乎是堵塞而沖不掉的大馬桶。

海漂垃圾問題時有所聞,在澎湖的沙灘上可以看見來自中國、東南亞各國的廢棄物,從鋁罐、鋁箔包、保麗龍、鞋子到各式各樣難以想像的海漂垃圾中,澎湖的沙灘意外的組起了「垃圾聯合國」,而且最重要的「外交成就」便是「台灣在垃圾聯合國中竟是大多數」。

漁獲量銳減的程度從漁民的憤怒便可窺見,走一趟港邊即能體會到「時代不同」,過去頻繁進出的漁港,主要業務是供應漁船卸貨與補給,如今越來越多成為大型的「停船場」。

近年來,綠蠵龜因產卵地遭到消波塊破壞而難以復育,作為全國知名綠蠵龜產卵地的澎湖至今卻仍未展開全面海岸線普查,以致於無法撤除所有「非必要」設置的消波塊、岸堤,甚至仍在追加預算增設,恐怕明年世界最美麗海灣年會只能向世界展示「肉粽海岸」的奇觀。

這一切的根本,在於台灣缺乏海洋國家意識,澎湖也缺乏島嶼治理概念,在沒有海洋局處、沒有前瞻遠見的狀態中,做出來的決策就只會不斷的摧殘我們最珍貴的海洋母親。

 

解方:東西吉禁漁先行,組改建立海洋專責單位,才是正道!

今年蔡英文總統接見帛琉總統時說過,「台灣也是四面環海,海洋保育對台灣也是非常重要的事情」;台灣要邁向海洋國家,就應從「東西吉廊道」完全禁漁開始,搶救海洋資源、保全種源庫。以國家公園海域面積的3%劃設為完全禁漁區,其他97%的海域才能為漁民帶來更豐收的漁獲,讓魚源休養生息並不受干擾的繁殖生長,才能建全生態系統、保存物種多樣性。

同時,政府有責任輔導漁民轉型發展觀光,讓南方四島吸引國際旅人,進而達成「海洋得以休養生息、人民生計有所保障」的目標;透過妥善保育南方四島國家公園,期盼未來保育成效能提昇至國際知名等級,吸引國外人士前來觀光潛旅,設東西吉廊道海域為「完全禁漁區」便是翻轉的起點。

更重要的是,必須限定每日進出總數額並收取「生態保育稅」專款專用,以此促進永續發展。考量資源永續與環境承載力,公部門應制訂每日進出國家公園遊客「總數額」,並針對進出者收取「生態保育稅」,同時成立基金專戶、設定生態維持專款專用,促進海洋觀光發展與漁業永續利用。

更進一步,要落實執法就必須要提升執法能量,避免淪為紙上保護區,就必須從源頭開始;如今行政院推動政府組織再造已至尾聲,筆者呼籲中央應成立「海洋部」,地方政府也應設置「海洋事務專局或海洋處」,專責管理、維護海洋事務,讓台灣邁向永續的海洋國家,公部門的升級與整合勢在必行。

話說回來,一切從根本談起:田要休耕,海要復育;我們的島嶼,才能生生不息。


 


冼義哲/樹黨前黨主席、澎湖青年陣線召集人、澎湖縣議員參選人

 

 

 

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