以永續交通思維評估前瞻計畫得失│邱秉瑜

2017.09.18
前瞻基礎建設計畫的願景,是「前瞻、永續與區域均衡」,清楚寫於行政院於2017年4月提出的該計畫核定本;而2017年 7月《前瞻基礎建設特別條例》立法通過時,該計畫所含政策共分為八大領域:軌道建設、水環境建設、綠能建設、數位建設、城鄉建設、食安建設、因應少子化建設、人才培育建設。
 
前瞻計畫,自從核定本提出以來,在台灣掀起的最主要爭議,乃在於「軌道建設」領域之中「都市推捷運」類的政策,該類政策共計15項。本文意旨在於探討兩個問題:
 
  1. 都市推捷運類的所有政策是否盡皆值得爭論?
  2. 承上,即使其中有些政策的確值得爭論,但畢竟該計畫之法源與財源皆已由國會通過,因此我們應務實而論──如何才能確保這些建設的投資效益?

要探討第一個問題,我們需找出15項都市推捷運類的政策之中明顯不值得爭論者,這樣的政策可分為下列幾種:
  1. 「前瞻計畫提出前已在進行中的交通建設」。前瞻計畫提供資金,讓這些已經開始動工的建設能持續進行下去以至於順利完成,這樣的事本就不應引發任何爭議。此種政策共計5項,即──台北捷運三鶯線、淡海輕軌捷運、安坑線輕軌運輸系統、桃園捷運綠線、高雄捷運岡山路竹延伸線第一階段。
  2. 「舊軌道路網的擴張」。既有的軌道運輸系統,其路網的擴張,能讓使用量顯著提升,亦不該成為任何論戰的焦點,台北捷運就是最好的例子:全系統每日運量在板南線通車後增加80%,在新莊線通車後成長25%。此種政策共計6項,即──高雄捷運岡山路竹延伸線第二階段、高雄捷運延伸環線、機場捷運增設A14站、桃園綠線延伸至中壢、台中捷運藍線、台中捷運綠線延伸彰化。

排除了以上兩種政策之後,剩下的4項政策,則皆屬於「即將創建的新軌道路網」,其包括了──基隆輕軌捷運建設計畫(總經費需求概估為台幣81.34億元)、新竹環線輕軌(總經費需求概估為台幣300億元)、台南市先進運輸系統綠線(總經費需求概估為台幣220.93億元)、台南市先進運輸系統第一期藍線(總經費需求概估為台幣186.04億元)。
 
即將創建的新軌道路網,此種政策是否值得爭論?其實,基隆、新竹與台南的軌道運輸建設,均是醞釀已久的事,絕非前瞻計畫所突然提出的,前瞻計畫只是提供資金,讓這些研議多年的建設可以實現。
 
而針對新軌道路網的批評者,其論點可歸結為一句話:「這些城市大多數的居民,目前的交通方式是駕駛私家車輛,對軌道運輸的需求不足,因此新軌道路網是投資效益低的建設」。這種批評聲浪,促使我們必須探討前述的第二個問題,也就是──如何才能確保基隆、新竹與台南新軌道運輸建設的投資效益?
 
本文的主張是:若要促使一座城市的大量居民改變既有交通習慣、使用新的軌道運輸系統,不能只是在供給面做出新建設,而是也要做出新建設的輔助條件,且亦須在「需求面」創造能促使居民改變交通習慣的環境。這個想法,係脫胎自德國國際合作機構(Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit,簡稱 GIZ)提出的「A-S-I」的策略架構。
 
 
 
發展新軌道運輸,供需兩面須兼顧
 
為讓溫室氣體排放顯著減量、減少能源消耗、減少交通壅塞,以達成提升城市宜居性之最終目的,德國國際合作機構在其出版、有簡體中文版的《永續交通:發展中城市決策者手冊》(Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-makers in Developing Cities)內提出了名為「A-S-I」的策略架構,提倡替代交通方式、發展永續交通系統。「A-S-I」所代表的是「Avoid」、「Shift」、「Improve」這三個英文字,其內涵則是以下的三大策略主軸:
 
第一,「避免/減少」(Avoid/Reduce)指的是要提高交通系統的效率──透過整合性的土地使用規劃以及交通需求管理,來減少旅次需求、縮短旅次長度。
 
第二,「轉換/維持」(Shift/Maintain)則是尋求提高旅次的效率──鼓勵人們轉換交通方式,從最消耗能源的交通方式(也就是駕駛私人燃油運具),轉換至對環境更友善的交通方式,特別是非機動交通(non-motorised transport,也就是步行與騎自行車)以及公共運輸(public transport,例如公車與軌道運輸等)。對於既有的環境友善交通方式人口,則予以維持。
 
第三,「改善」(Improve)聚焦的是提高車輛效率、能源效率,以及將交通基礎建設最佳化──提升各種交通方式與車輛科技的能源效率;此外也重視替代性能源的使用。
 
從以上這三大策略主軸,可衍生出許多種的政策工具,供政策制定者發展出更永續的都市交通系統,這些政策工具能促進人們交通行為的轉變。當然,罕有單一政策工具能成功達成政府訂定的政策願景,因此,擬訂出一套包含多種政策工具而有全面性、連貫性與整合性的策略,就非常重要了。
 
 
發展軌道運輸同時,應抑私人燃油運具
 
由於我們現在要探討的,是如何同時在「需求面」與「供給面」以各種政策工具促使一座城市的居民改變交通習慣、擁抱新的軌道運輸系統,因此,針對上述的「A-S-I」永續交通發展策略架構,我們只針對「避免/減少」、「轉換/維持」這兩大相關主軸來深入討論。以下分別舉兩個應用範例來說明。
 
首先是「避免/減少」。
 
第一個範例是混合土地使用方式的都市規劃(mixed-use development):都市發展型態會影響交通旅次型態,因此,若能將居住、辦公、購物等不同的土地使用方式盡量集中規劃在同一個有良好公共運輸服務的特定地理範圍內,就能減少民眾需要用車的交通行為,從而減少民眾對私人燃油運具的購置需求。
 
第二個範例是停車管理政策:停車不應是免費的事情,而應當要有適當的收費與管制措施(例如減少停車位、以執法取締違規停車),同時再搭配良好的公共運輸系統,就可以抑制民眾使用私人燃油運具來完成交通旅次的意願;此外,停車資訊的良好供給,亦能幫助民眾減少因找尋停車位而產生的燃料消耗,讓車輛的運行更加有效率。
 
再來是「轉換/維持」。
 
第一個範例是步行環境改善:步行也是非機動交通方式的一種,但其品質提升的重要性卻經常遭到忽略,欲改善步行環境,需關切的不只是人行道,還有行人穿越道、交通管制措施、街道休憩設施、街道照明、街道遮蔭、無障礙空間營造等,總之,應該讓步行成為更安全、更方便、更舒適也更具魅力的一件事。
 
第二個範例是軌道運輸的輔助條件:城市若要發展軌道運輸,輔助條件是其成功關鍵,例如以免費的接駁小巴士搭載市民進出車站、在車站內提供免費且充足的自行車停車設施、讓車站以良好的行人設施與外界連通、廣泛鋪設完善的自行車道路網,諸此皆可讓軌道運輸更易為民眾所親近使用。
 
 
前瞻重視步行環境,將對軌道運輸有利
 
至此,我們要問:前瞻計畫,若欲促使大量民眾改變交通習慣,以確保新軌道建設的投資效益,是否已在供給面針對新建設做出輔助條件,並在需求面創造能促使居民改變交通習慣的環境?
 
先從「避免/減少」方面來看。對於如何透過土地使用規劃來抑制私人燃油運具,前瞻計畫毫無著墨。而針對停車的管理,前瞻計畫雖在「城鄉建設」領域中提出了「改善停車問題計畫」,要在公共運輸場站周邊及觀光遊憩地點增加停車容量,以鼓勵民眾停車轉乘公共運輸、改善旅遊景點停車問題,但對於免費路邊停車甚至違規路邊停車,前瞻計畫則全無對策,如此一來,對於民眾既有的交通習慣料將無法撼動(既然可以付出低廉成本或甚至零成本將車輛停在家門口及任何想去的地方,為何還要搭乘公共運輸?),停車問題也不會有根本改善的一天。
 
再從「轉換/維持」方面來看。前瞻計畫在「城鄉建設」領域中提出了「提升道路品質計畫」,對於步行環境及自行車騎乘環境的改善,有頗具全面性的規劃。至於能讓新軌道運輸更易為大量民眾所親近使用的免費社區接駁小巴士,則未見於前瞻計畫內容之中,有待基隆、新竹與台南等地政府自己動手來做。
 
前述的第二個問題,也就是「如何才能確保新軌道運輸建設的投資效益」,至此,我們已經有了答案:
 
  1. 應將居住、辦公、購物等不同的土地使用方式盡量集中規劃在同一個有良好公共運輸服務的特定地理範圍內──簡言之,就是新軌道運輸建設的車站附近。推動交通習慣的變革,需要土地使用計畫的配合,在中央政府,交通部與內政部營建署應密切合作,兩者曾研議仿日本國土交通省之例合併為「交通與建設部」,確有必要持續往該方向邁進,而在地方政府,都發單位與交通單位也應密切合作。
  2. 即將擁有軌道運輸建設的地方政府,應致力於發展良好的步行環境、自行車騎乘環境與社區接駁小巴士。
  3. 不論中央政府或地方政府,都應對私人燃油運具進行有計畫的抑制,從「擁車」、「駕車」到「停車」均予以介入,透過提高駕訓時間與金錢成本、限制每年新車登記核可數量、調漲購車相關賦稅、縮減道路車道寬度、設置壅塞費收費區、規劃臨時與永久徒步區、增加停車費用、減少停車空間供給、以工程與執法防止違規停車等手段,來促使人們改變交通習慣、擁抱軌道運輸。
 
 

邱秉瑜/倫敦大學學院空間規劃碩士、專欄作家

 

 

 

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