多黨議會內閣制是台灣之路│周奕成

2017.08.07

現行的憲政體制是由李登輝先生主導的『第二共和』。自1991年起至2000年5月的六次修憲,可說轉化了威權政體下的台灣成為真正的民主國家。

第二共和是中華民國的台灣共和,也可以稱之為〈增修條文〉體制的共和。第二共和並不是新的概念,早在1989年,當時的立法委員黃煌雄即已提出過制定中華民國第二共和憲法,以台澎金馬為主權範圍。兩年後,第二共和透過修憲的方式而實現了,亦即1991年的終止動員戡亂。因此,第二共和也不是未來式,第二共和在台灣已經存在許久。

1992年,日本的台灣研究學者若林正丈教授在《台灣:分裂國家與民主化》一書中提出中華民國第二共和的概念。若林正丈認為,終止動員戡亂、廢除〈臨時條款〉,即是台灣國家的「脫內戰化」。若林正丈指出,雖然(當時)民進黨主張制憲,而李登輝總統所領導的國民黨推動修憲,不論如何都表示了《憲法》的民意基礎與中國大陸無關,因此就是中華民國的第二共和。

李登輝前總統則在2000年11月出版的《亞洲的智略》(與中嶋嶺雄合著)中,明確提到中華民國第二共和或新共和的概念。

「第二共和」是和他擔任總統時所提出來的「特殊的國與國關係」或「特殊兩國論」緊密扣連的。在1991年終止動員戡亂以後,中華民國就承認了中華人民共和國是統治中國大陸的事實國家。李前總統說:「我們一旦承認中共,中共即成為『新國家』,而我們則是『舊國家』。只是這個『舊國家』也已經產生本質的變化,現在的中華民國不再是以往的『民國』,而是擁有嶄新內涵的『新的共和』(New Republic)」。

 

第二共和的成就和侷限

在李登輝總統主政時期所誕生的第二共和,達成了台灣轉型為民主國家的歷史任務。 透過國會全面改選、總統直接民選、凍結省自治等,確認了台灣「國家主權建立」(Nation building)的目標,將擁有國家主權的國民主體,由虛構的全中國大陸人民,轉移到真實的兩千三百萬台灣人民。

然而在「國家制度建立」(State building)上,第二共和留下了相當多的問題。在公元2000年之後,由於憲政困境與政黨體制的失常,台灣陷入了李登輝前總統在《新時代台灣人》這本書中所指出的「民主內戰」狀態。

現行憲法的問題,早在1947年中華民國制憲時就已種下。當時憲法起草人張君勱先生原本設計的是一部根源於內閣制精神的憲法。即使在後來的中華民國憲法裡,總統並不握有實權,其角色對外代表國家,對內統合各院以及各省,真正行政最高長官為行政院長。但當時的實權領導者蔣介石先生無法忍受在地位上比他更高的職務,同時有四個職務(另外四院院長)與他平等,因此他選擇角逐總統,而非行政院長。

蔣介石擔任總統後,立即成為實權總統,破壞了原本的內閣制精神的憲法;本來應握有實權的行政院長成為虛位的總統幕僚長。從此之後總統就被視為最高權力的掌握者。

以總統為最高權力擁有者的政治文化,被國民黨帶到台灣,透過蔣氏父子長期的集權領導模式,尤其是運用動員戡亂時期臨時條款來擴充總統權力,使得總統權力而更被強化而深入人心。直至1990年代台灣民主化,絕大多數政治菁英(包括多數民進黨人士)幾乎都不假思索地認定總統是最高權力者。

但當時的憲法仍是內閣制,如何讓總統成為明文合憲的權力者?這問題在1996年的修憲獲得解決,取消了國會對行政院長的同意權,徹底扭轉了憲法原有的內閣制精神。

取消立法院對行政院長任命的同意權,造成嚴重的權責不符。總統有權無責,行政院長有責無權。行政院長被總統任命後,其執政正當性不來自於人民(非直選),不來自於國會(不需同意),僅來自於總統。行政院一方面必須照辦總統府的交代,另一方面又需要應付立法院的責難,實在是一個有責無權的苦差事。

修憲以後,總統職位位階維持不變,仍高於五院,職務卻從虛權轉為實權,造成總統所做的一切決策由行政院承受,總統本身卻不需立法院的監督與制衡。唯一能夠對總統產生制衡的就只剩下四年一次的大選。一位連任的總統,在他八年任期中只需被檢驗一次,如此的有權無責,代表制度出現了嚴重問題──民主體制上基本的「責任政治」陷入危機。

 

實權總統與行政院長之間的權責難以劃分,造成決策體系紊亂,品質不佳。總統挾其全國民意代表性,承載選民直接的付託,面對由其直接任命的行政院長,很難期待他會自我節制權力的行使。就算總統願意遵照憲法,僅決定「國家安全大政方針」,其權力涵蓋範圍仍然既深且廣,而且極難與行政院清楚區分。

在這種架構下,行政院長的權力決定於總統介入的程度。總統可以用一通電話,全盤改變行政院長時間準備的政策擬定與推演。而總統府本身除了國家安全會議外,並沒有配置健全的政策幕僚組織,總統本人也不主持內閣會議(行政院院會);況且制度上,政務資訊彙整的核心仍是行政院。

由於行政院對總統權的徹底臣服,使得總統握有對大小政策的最終決定權,卻缺乏來自行政體系的完整資訊,反而只能仰賴親信幕僚和民間友人提供建議,時常與行政院的政策相牴觸,直接造成決策過程黑箱化、決策反覆和決策品質的低落。

現任的蔡英文總統是幸運的,身兼執政黨主席的他,擁有立法院的多數議席。因此他不必面對自2000年首度政黨輪替以來的立法與行政僵局。不像法國第五共和憲法,我國總統沒有主動解散國會之權。僵局發生時,立法院因為懼怕被解散,而不願意倒閣,導致僵局無從化解。

 

第三共和的必要性和願景

此時台灣必須進行第八次修憲,以議會內閣制、聯立式的單一選區兩票制,來改造中央政府、重建政黨體制,終結民主內戰、開創第三共和。

修憲若能成功,則從憲法的正當性來源(公民複決)、中央政府體制(議會內閣制)、政黨體制(良性的政黨競爭)以及社會結構(打破藍綠對立、重塑社會分歧),都足以稱為新的共和,這就是第三共和。

第一共和事實上不是共和,而是內戰狀態和獨裁體制。若要稱之為共和,勉強可以稱為藍色的共和,亦即國民黨一黨獨大的共和。

第二共和是真正的共和,也是台灣第一個民主共和。第二共和由於開創了兩大黨體制,因此可以稱做是藍綠的共和,亦即兩大黨互相共和。但是所有的社會意見都被強行歸納到藍綠兩色裡,廣大的多元聲音卻被壓抑了。第二共和──藍綠的共和,雖然有其歷史貢獻,但從現在的觀點卻不是一個理想的民主共和。

第三共和的目標是打破藍綠兩黨體制,使社會不同階層、不同文化的政治意見,可以在體制內獲得表達的機會。因此,第三共和是一個多元的共和、彩色的共和。

本文參考並改寫自《第三共和修憲說帖》部分章節。
 

 


周奕成/評論作家

 

 

 

 

點關鍵字看更多相關文章 : 憲政 民主化 內閣制

延伸閱讀