從「大中國」到「小台灣」:中央民意代表改選的故事│陳昱齊

2017.08.07

「大中國」時期的中央民意代表選舉

中華民國憲法1947年12月25日正式施行,中央民意機關的代表也陸續選出,法定員額分別是國大代表3045名,立法委員773名,監察委員223名,這樣的員額規模自然是以全中國為適用對象所設計及規劃出來的,即便因國共內戰,部分區域難以舉行選舉,但實際仍選出超過3700名的代表。然而,這樣由全中國各省、直轄市、蒙古各旗、西藏、職業團體、各民族在邊疆地區、僑居國外國民所選出的「龐大」陣容,卻在不久後就必須離開「大中國」來到「小台灣」。

 

退守「小台灣」 動員戡亂下「落實民主憲政」

1949年中華民國政府遷來台灣,一方面為了要維持代表全中國之「法統」,對於剛實行的中華民國憲法必定「緊抱不放」,必須落實「民主憲政」,另一方面,面對「共匪」竊據大陸,勢必要「動員戡亂」以反攻大陸,才能將憲法帶回大陸。然而,落實「民主憲政」與「動員戡亂」之間必定有所扞格,其中中央民意代表能否按期改選成了政府遷台後的一大難題。依憲法規定,國大代表與監委任期均六年、立委則是三年。因此,立委首先面臨屆期改選的問題,第一屆立委是1948年5月上任,任期至1951年5月,但這屆立委任期剛過一半時政府就遷來台灣,能夠舉行選舉的地方就只剩下台灣,問題是台灣的人口僅能選出8席立委,佔法定名額剛好1%,而台灣以外的地方正被「共匪竊據」,不可能辦理改選,心繫「法統」的中華民國政府自然不可能僅在「小台灣」辦理改選,但憲法明文規定的任期又不能違反,這可讓執政者傷透腦筋。

 

行政院建議 總統咨請 立委三度「自肥」延長任期

在黨國體制的年代,這個問題自然是由黨來定調。1950年12月16日,國民黨中央改造委員會決議「在現狀之下立法委員之改選事實上無法舉辦,為免立法權中斷,惟有由現任立法委員繼續行使職權,期限暫定一年。」具體作法則由行政院提請總統再轉立法院同意。這邊有幾個值得觀察的地方,第一是當時顯然認為這是「反攻大陸前的權宜之計」,因此,才會將延期任期僅訂為一年,因為,反攻大陸後自然就可以辦理全面改選。第二是由任期要被延長的立委自己來同意延期案,用今天的話來說就是「自肥」,豈有不同意的道理?

接下來果然依劇本演出,先在12月27日行政院院會通過,建議總統咨請立法院同意由現任立委繼續行使職權,總統火速於同日將咨文送至立法院,咨文指出立法院為代表全國人民之立法機關,自不可一日虛懸,立法權亦不可一日中斷,行政院所提辦法,「係根據目前事實,尊重憲政體制,兼籌並顧,似尚適當」。兩天後,立法院便自己決議通過總統咨文,決議文中還不忘提到「仍望政府早日收復大陸,儘速依法辦理選舉,俾第二屆立法委員得早日集會」。立委任期,憲法上白紙黑字就是寫三年,沒有修憲就延長一年,怎麼樣都很難說符合「憲政體制」,但在當時「法統思維」之下,這樣做反而才是維護憲法完整的作法。可惜的是,反攻大陸並沒有在這一年中實現,中華民國依然困在台灣小島上,1952年再度面臨相同的問題,只好採取與上一年度相同之程序,由立委諸公同意自己再延任一年,1953年同樣戲碼再上演一次。

 

「預見未來」的憲法條文與「捍衛憲法」的大法官 任期問題「解決」

到了1954年,原本任期六年的國大與監委也面臨屆滿無法改選的困境,勢必得尋找「制度化」解決的辦法。在國大方面,憲法第28條第1項固然規定「國民大會代表每六年改選一次」,但第2項又規定「每屆國民大會代表之任期,至次屆國民大會開會之日為止」,這項規定本來是因應中國幅員廣大,為便利各地的代表集會所設計的,沒想到卻成為無法改選時的解套方案。照字面解釋,只要第二屆國民大會一日不開會,第一屆國大的任期就一日未屆滿。行政院及國民大會便依照「憲法規定」認定在第二屆國大未能依法辦理選舉集會以前,第一屆代表自應適用該條文,後電請總統同意,再以代電通知國民大會秘書長查照。至於立委及監委沒有如國大類似的規定,因此,1954年初由行政院向司法院提出釋憲,由唯一有權解釋憲法的大法官來解套,或許雙方早就套好招了,釋憲案遞出申請不到十天,大法官會議就做成釋字第31號解釋:

憲法第六十五條規定立法委員之任期為三年;第九十三條規定監察委員之任期為六年。該項任期本應自其就職之日起至屆滿憲法所定之期限為止,惟值國家發生重大變故,事實上不能依法辦理次屆選舉時,若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓,則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違,故在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前,自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權。
透過憲法「預見未來」的設計及大法官「維護憲法法統」的苦心,三種中央民意代表的任期問題「就此解決」,此後,執政者不用再為任期屆滿後該如何處理頭痛。

 

中央民代成了終身職 對萬年國會的批評

雖然有大法官解釋的加持,讓執政者可以不用在煩惱反攻大陸前中央民代的任期問題,但任期到了就該改選畢竟是民主政治的ABC,台灣省議員李萬居、郭雨新等人便在省議會多次質疑,李萬居直言:「整整十一年了,立法委員先生們幾乎成為了終身職,似此下去,大家有恃無恐,對於什麼是民意,民意應不應尊重,大家似乎忘記有那麼一回事了。他們已不能代表人民的利益,尤其不能替台灣人民的利益說話。」郭雨新也質詢:「政府播遷來台,由於憲法之拘束,致使現行憲法之機能,因實際困難,十之七八已經消失或僵化,雖然軀殼存在,生命卻已趨於萎縮狀態,就中央各級民意代表而言,其任期幾達十五年,青年人已變為老年人,老年人已陸續凋零,似此情形,如何能發揮效能,又如何能適應當前政治環境。」面對數十年不改選的中央民代,這些省議員有個共通的訴求,大陸地區被共匪竊據不能改選情有可原,但台灣地區總可以改選吧,這樣的訴求也成為後來政府「化解」萬年國會問題的主要方法。

 

補強正當性 增額選舉的開始 

1966年3月19日,國民大會通過臨時條款增訂案,明訂總統為適應動員戡亂需要,對於依選舉產生之中央公職人員,因人口增加或因故出缺,而能增選或補選之自由地區及光復地區,均得訂頒辦法實施。反攻大陸從未實現,自然沒有所謂的「光復地區」,剩下唯一可以增選或補選的就只有自由地區,也就是台灣省了。1969年12月19日、20日,台灣省因此增補選出8位國大、11名立委及2位監委,相較於為數龐大的母體,「新血」的比例是很低的。進入1970年代,隨著戰後青壯世代對於時政的關心及退出聯合國等一連串的外交挫敗,國民黨政府不得不設法擴大中央民意機構的「民意基礎」。

1972年3月17日,國民大會再度通過臨時條款修正案,明訂自由地區得增加中央民意代表名額,定期選舉,此次修正內容最大的意義在於,自由地區可以增加中央民代的名額,以此補強台灣地區的民意,而且增額選舉出來的代表必須「定期改選」。同年12月23日,選出增額國大53人、立委36人,隔年2月15日選出監委10人,另外還有「遴選」出來的立委15人、監委5人。此後,立委每三年,國大、監委每六年舉行一次增額選舉,成為黨外人士進軍體制內的重要管道。這些必須定期改選的民意代表,由於需直接面對選票的檢驗,相較於萬年代表們,戰鬥力十足,為沉悶已久的國會注入一股新氣息。

 

「您退職、我打折」 自願退職條例的立法

即便台灣省隨著人口增長,增額選舉的名額也越來越多,似乎緩和了台灣民意在國會中代表性過低的問題,但在未能全面改選的情況下,增額代表始終是少數。釋字第31號解釋所揭示的「事實上不能依法辦理次屆選舉」的前提在「反攻大陸」一直無法實現下始終存在,但隨著歲月流逝,代表們年紀越來越大,老代表們為了「維護法統」不得不強忍殘弱的身軀吊著點滴來報到(沒報到沒錢領呀),三個國會變成「養老院」,現實上甚至有代表因為心神喪失而被法院裁定為禁治產人,無法行使職權的大有人在。

執政者也不是不想面對現實,但「反攻大陸」就是做不到那該怎麼辦?這些老代表位居要職40年,沒功勞也有苦勞,因此,立法院在1989年1月26日通過「第一屆資深中央民意代表自願退職條例」,希望透過優渥的「退職酬金」,讓萬年代表們「自願退職」。當時候社會對於萬年代表之不滿,連商人都嗅到商機,就有「生命事業業者」推出「您退職、我打折」活動,擬定「金寶山第一屆資深中央民意代表自願退職條例草案」,立法依據是「民國七十八年民意趨勢及民主政治理論」,自願退職者可享墓地與塔位優惠,越早退職優惠越多,負責人在受訪時指出「墓地是每個人一生一定會用到的,而迄今金寶山共已容納近一百五十位的資深民代,顯見大家都滿意我們的環境與服務。將來我們也一定會以最好的服務照顧自願退職而希望到山上安息的資深民代。」出現如此的商業噱頭也意味著萬年國會已到了壽終正寢的時刻了。

 

解鈴還需繫鈴人 大法官讓萬年國會「走入歷史」

自願退職條例固然祭出重金誘惑,但堅守法統的代表豈會輕易放棄,自願退職成效有效。正所謂解鈴還需繫鈴人,萬年國會確立的關鍵在於1954年的大法官解釋,中間雖然透過增額選舉,開啟了一小部分定期改選的「改革」,但整體國會未能反映真實民意已是社會共識,最後,透過立委陳水扁在院會提案要求釋憲來為解套鋪路,並由繫鈴人大法官,在1990年6月21日做成釋字第261號解釋,讓萬年國會「走入歷史」:

民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑……為適應當前情勢,第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者,應即查明解職外,其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權,並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規,適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉,以確保憲政體制之運作。

有了這號解釋,讓各方都鬆了口氣,為萬年國會找到下台階,從1991年底到1993年初,陸續辦理第二屆國大、立委及監委之選舉,從此以後,中央民意代表就是代表台澎金馬的人民,與中國人民與民意毫無關係。

 

責任未了  終結萬年國會的「最後一哩路」

雖然第一屆的萬年代表在大法官解釋下不得不在1991年底全數退職,萬年國會正式走入歷史,但大部分人不知道的是,直到2017年的今天,也就是萬年國會退場的26年後,台灣社會仍在用稅金奉養著萬年代表。年金改革的一項熱門議題就是要如何讓18%的優惠存款利息退場?這些當年不管是「提前」自願離職還是在最後期限才離職者,每個人都領取了優渥的「退休金」,當中也包含18%的優惠存款利息,18%可以領到什麼時候?當然是領到最後一刻去見上帝為止。這筆歷史所留下的爛攤子就由行政院人事行政總處負責編列預算,根據2017年度預算書,仍然編列1124萬元來補貼這些代表的18%,還存活在世的代表,監委由於本身人數就少已全數駕鶴西歸,立委還有5人在世,國大則還有10人存活,推估年齡恐怕都已是百歲人瑞了,台灣社會對萬年代表的責任恐怕還要等上好幾年才有機會真正了結。

 

 


陳昱齊/政治大學台灣史研究所碩士

 

 

 

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