重組中的美國「一個中國」政策│朱建陵

2017.08.08

美國總統川普於華府時間2月9日晚間與中國國家主席習近平通電話,承諾將「尊重」(honor)美國的「一個中國」政策。至此,川普去年底與蔡英文總統通電話,又幾番發表對美國「一個中國」政策質疑意見,因而惹起北京不悅的「一個中國」政策風波,看似已經止息,但其實遠遠未必,美國的「一個中國」政策正朝著對台灣有利的方向重組。

就在川普、習近平通話後不久,一個由台灣8位立委組成的「台美國會議員聯誼會」代表團在美國訪問,2月14日拜會了美國國會20多位參、眾議員,15日在美國國務院大樓內與美國行政部門官員會談。這是美國提升台美交往關係的具體作為。

與此同時,在華府智庫「全球台灣研究中心」(GTI)2月15日舉辦的「川普政府下的美台關係研討會」上,前美國在台協會(AIT)台北辦事處處長楊甦棣透露,即將於今年內落成開放的台北內湖AIT新辦公大樓,將可能有美國海軍陸戰隊的安全支隊進駐。他說,這是美國對台灣相關承諾的「象徵性表達」。

 

與以往和台灣保持「非官方」接觸的小心翼翼對比,這些都是美方開創性、突破性的作為,但如果往前推算,苗頭早已出現,美國提升與台灣的官方接觸層級,不會只是一些「特例」,而將會是一種「例常」。

美國在去年12月通過《國防授權法》(National Defense Authorization Act),要求美國國防部應推動美台高階軍事將領與國防部資深官員的互訪交流,以強化美台之間的防務合作,並允許雙方國防相關官員自由往返美、台兩地,不受既往規約限制,大幅提高美、台國防官員進行接觸的層級及便利性。

今年1月間,美國眾院提出《台灣交流法》(Taiwan Travel Act,H.R.535),要求鼓勵美台包括內閣部長等層級官員進行互訪交流,不應給予層級上的限制。這一法案如果順利通過,美國與台灣官方接觸的限制等於取消。

 

或許受到美國政策轉向的鼓舞,日本、印度也開始改變。日本在去年底突然宣布,自今年1月1日起,作為日本對台外交窗口的「公益財團法人交流協會」改名為「公益財團法人日本台灣交流協會」。在日台交往歷史中,日本一向小心翼翼,生怕招惹中國不滿,此舉是1972年日台斷交、日本「交流協會」創設以來的最大突破。

今年2月13日,由民進黨不分區立委管碧玲率領的不分區立委及智庫、商界和經貿談判辦公室代表到訪印度,並拜會了印度國會,根據媒體報導,訪問團向印方提出了「升級台灣駐印機構」的問題,惹得北京不得不提出警告:「印方在涉台問題上是有承諾的,希望印方尊重和理解中方核心關切」。

對於這些情勢變化,北京了然於胸,其主要因應作為在緊握「一個中國」發球權,1月11日奈及利亞要求台灣駐該國辦事處「摘牌更名、遷出首都、削權減人」,就是北京最新的手筆,北京新增對奈及利亞400億美元投資,目的就在為所有台灣的邦交國與非邦交國,立下關於根據「一個中國」應該如何處理「台灣問題」的「規範」。

這些「規範」包含:中國不反對各國與台灣進行貿易往來,但台灣的辦事處應該開設在首都之外城市,不可冠有「中華民國(台灣)」名稱,並且只能是「貿易代表處」層級等。

 

只不過,這股由美國帶動的大潮,恐怕不是北京花大錢立下一個奈及利亞標竿所能解決,川普看待美國「一個中國」政策的態度,將是左右未來潮向的主要變數。

美國總統川普是在華府時間去年12月3日當天丟出震撼彈,他透過推特(Twitter)帳號發布消息說:「台灣總統今天來電恭賀我當選,謝謝!」短短一則推文引起美、中、台三地慌亂。其後,川普又在12月11日接受美國電視台採訪時說:「我不明白我們為什必須接受『一個中國』政策束縛,除非美中就貿易等其它議題達成交易。」

如果提升與台灣的官方交往關係,是美國共和、民主兩黨的共識,那麼,對中國匯率、貿易、北韓等諸多問題存在許多不滿的川普,正好在保守派幕僚的建議下,把台灣問題及美國的「一個中國」政策拿出來當籌碼打,以美國在東亞地區相對較不重視的籌碼台灣,與北京的「核心利益」對賭。

川普2月9日與習近平通話中的表白,幾乎是峰迴路轉,許多大陸學者因此將他定位為「紙老虎」。大陸學者時殷弘說,川普、習近平的第一次交鋒,川普失敗了,他將被看成「紙老虎」。南京大學教授朱鋒說,川普的外交看來是「高開低走」、「見風使舵」,沒有固定的原則,什麼時候覺得能做,利益需要,他就會去做。言下之意,川普對「一個中國」政策的反對立場並不堅定,北京稍加施壓,立即轉向。

對於川普的轉向,存在兩種判斷。其一是川普政府自己發現此路不通,因此在國務卿蒂勒森的勸說下轉向;其二是利益交換,經過幾周的溝通,揣測北京對川普政府做出某種妥協。

更值得重視的問題,是川普政府的「一個中國」政策立場並未自此定調。透過這次交鋒,北京發現了川普見風使舵的性格,因此即使得到了「尊重」「一個中國」政策的承諾,心裡並沒有太多的踏實感。大陸清華大學教授閻學通就說:「中國不能完全信任他」,「即使他自己的人也不相信他」。

除了因川普利益取向的善變性格,另種分析認為,從華府公布的川普、習近平談話內容可知,川普只是一時妥協,未來仍將繼續在「一個中國」政策上做文章。首先,華府表明,川普的相關表述,是「在習近平要求下」,非川普本意。其次,對「一個中國」政策,與過去美國總統的「堅定堅持」、「堅定承諾」、「強烈支持」相比,川普使用了語意遠為模糊的「尊重」一詞。更重要的,相對於北京堅持的「一個中國原則」,華府始終堅持「一個中國政策」,北京主張的「原則」難以撼動,華府強調的「政策」則隨時可以更替。

 

於是,當川普承諾將「尊重」美國自己的「一個中國」政策時,另一個問題產生,美國的「一個中國」政策究竟擁有哪些內涵?何者是固定的、何者是模糊的?川普還擁有多少空間?

美國戰略與國際研究中心(CSIS)資深研究員葛來儀(Bonnie Glaser)就此專門寫了一篇文章,闡釋美國的「一個中國」政策。根據她對美、中《上海公報》、《建交公報》、《八一七公報》的總結,美國的「一個中國」政策包括三個內涵:美國承認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府;美國認知(acknowledge)到中方的立場,台灣是中國的一部分;美國維持與中華人民共和國的官方關係、維持與台灣的非官方關係。

但與此同時,美國從未承認北京擁有台灣的主權。她說,美國尼克森總統一度透過私人信函表示,願意承認中國政府對台灣的主權,但隨後的美國政府官方文件及相關表述都顯示:美國對台灣主權問題沒有立場,美國既不同意北京擁有台灣主權的主張,也不同意台北的主張-中華民國是一個獨立的主權國家。

由此可見,在主權問題上,川普沒有太多的空間,唯一值得關注的焦點,是雷根時期寫下的對台「六項保證」是否成為美國「一個中國」政策的最新內涵。依據「六項保證」,美國不會施壓台灣與北京進行談判、不會為軍售台灣設定限期、對台灣主權立場不變,這些保證對台灣安全的意義極為重大。

川普未來主要的著力點,將在主權問題之外的一些灰色地帶,包含美國與台灣的非官方關係突破,也包含與台灣的軍售、軍事合作關係,因此,未來的美台軍售、甚至傳聞中的在台部署薩德反導系統問題,值得關注;美、台之間簽署雙邊自由貿易協定問題,是最值得努力爭取的領域。此外,美、台非官方關係的突破已經指日可待,並且已是現在進行式。

 

 


(朱建陵/資深新聞工作者)