淺談新南向:會做的應該先做│高仁山

2017.08.09

蔡英文總統於2016年8月16日召集「對外經貿戰略會談」,並在會中通過「新南向政策」政策綱領,明確揭示新南向政策理念、短中長程目標、行動準則及推動架構。新政府將新南向政策的啟動,視為是台灣重新定位國家在亞洲發展重要角色,以尋求新階段經濟發展新方向與動能,創造未來價值的重要經貿戰略一環。依據新南向政策綱領,新南向政策未來將據以引領政府施政方向,凝聚民間各部門力量,同時也向國際社會,尤其是東協及南亞國家等,傳達我國願意推動各項合作、展開協商和對話的誠意與努力。

以經貿層次而言,有鑑於近來中國經濟成長趨緩與投資條件日趨嚴峻,而東協國家日益蓬勃興盛,此促使新政府欲強化與東協國家經貿往來,作為提振台灣經濟動能與減輕對中國經濟依賴的經貿戰略。

總體來看,新南向政策綱領揭櫫:「短中期目標方面,將結合國家意志、政策誘因與企業商機,促進並擴大貿易投資、觀光、文化、人才等雙向交流,配合經濟發展新模式,推動產業新南向布局,充實並培育南向人才,消除南向障礙,擴大多邊和雙邊協商及對話,強化經濟合作。」換言之,新南向的核心策略,就是利用我國在科技、人文等軟實力,及運用台灣在醫療、教育、科技發展、農業合作、中小企業等廣泛經驗,透過協商對話渠道,與「南方」各國建立信任關係,促進「四個連結」(軟實力、供應鏈、區域市場、人和人),以建構區域「經濟共同體」。

 

現況分析

新南向的主體對象,由東協十國成立的「東協經濟共同體(ASEAN Economic Community, AEC)」已於2016年1月1日正式上路,幅員444萬平方公里以及6億人口所蘊含的經濟成長能量更將使其成為全球第三大市場。東協經濟共同體在亞太地區所展現國際經貿能量日益顯著,並將在貨品、服務貿易及投資自由化之基礎上進一步整合,預期在2025年前達到貨品、服務、投資、資金與技術勞工的5大自由流通,進而促使AEC成為一個區域供應鏈的生產基地。

根據「東協經濟共同體藍圖宣言2025(Declaration on the ASEAN Economic Community Blueprint 2025)」,其共同目標(優先議題)包含:

  1. 建立一個高度整合及凝聚的經濟體;
  2. 建立一個有具包容性、競爭力、創新、有活力的東協;
  3. 加強連結及區域合作;
  4. 建立一個適應力強、有包容力、以人為本、以人為中心的東協;
  5. 建立一個全球性的東協。

於每項優先議題下,都有其政策工具:在第一個優先議題,提出「提升價值鏈參與」要素,此要素是關於如何加強東協會員國在全球價值鏈的參與度;第二個優先議題其要素是「生產力驅動成長、創新、研究、發展以及技術商業化」,東協欲尋求研究發展及人力資源的投資來創造一個創新的東協(附註1);第三個優先議題其要素是「運輸」,意即東協尋求創造一個完整、有效率、有競爭力的物流及多種模式的運輸系統,並確認人員及貨物可在東協國家內不受阻礙的移動;第四個優先議題其要素是「加強微型、小型、中型企業(MSME)在產業中的角色」,東協企圖尋求發展一個架構更嚴謹的MSMEs計畫,以加強MSMEs的競爭力、適應力,並確保MSMEs在東協整合中的利益(附註2);第五個優先議題是呼籲東協透過簽訂FTAs及綜合性的經濟合作條約,加強與全球其他經濟體的經濟合作。

然而,東協國家情形不一,發展程度異甚頗大,能否如期在2025年前完成AEC宣言的各項要求遂成為重大挑戰,但總體而言,東協國家正值發展蓬勃階段,人口紅利、人均所得及購買力逐年快速提高。

表一、AEC經貿概況

  人均GDP(美元) 人口(千人) GDP成長率 為外貿易成長率(%) 總FDI(百萬美元)
汶萊 36,610 417 -1.86 -5.82 568
柬埔寨 1,161 15,405 5.32 61.83 1727
印尼 3,346 255,462 3.53 -3.98 22276
寮國 1,786 6,902 4.93 -8.43 913
馬來西亞 9,768 30,485 3.48 1.97 10714
緬甸 943 52,476 5.28 16.26 946
菲律賓 2,904 101,562 4.27 8.78 6201
新加坡 52,239 5,535 0.24 -0.93 72098
泰國 5,816 68,979 2.47 -4.75 11538
越南 2,070 91,713 5.51 10.95 9200

說明: 
GDP為Gobal Insight統計至2015年 
人口係東協祕書處統計至2015年 
貿易成長依東協統計年報貿易總額(進出口總計)統計至2014年 
FDI依東協祕書處公布之2014年各國對東協成員國總投資額 
資料來源:
IHS Global Insight, Inc.、東協各國央行及統計局 

 

從表一的AEC經貿概況可以瞭解:

  1. 若以經濟發展程度分,大致上可以分為三個群組,較為發展:(新加坡、汶萊、馬來西亞);中度發展:(泰國、印尼、菲律賓、越南);低度發展:(寮國、柬普寨、緬甸);
  2. 人口少的國家較為富裕,發展程度高,但成長幅度高的卻是在低度發展國家;
  3. 外資大量集中於新加坡,可視之為東協國家的金融中心;
  4. 中度發展國家較為吸引FDI;

除上開的經貿統計數據,從「質」面來看:

  1. 東協及南亞國家目前一級產業(農林魚牧)比例尚大,物種多樣化,氣候也相當適合農業,但農業技術、資材、供銷體系等等相對不足。
  2. 醫療水準相對落後,醫療資源及發展程度相當不足;
  3. 人力資源發展方面,人口眾多也較為年輕化,但是教育資源不足,使平均教育水準偏低;然而,新加坡、越南、馬來西亞、泰國等國家年輕人創新創業能力頗佳,但其國內資本市場、技術程度與產業不見得足以提供創新創業需有的資源與支援;
  4. 雖然多數國家的基礎建設發展不健全,特別是在水電及運輸方面,但發展最快速的基礎建設卻是通訊,以致數位經濟與電商市場的發展對外商非常具吸引力。

表二、各國於AEC之投資額(單位:百萬美元)

投資國 2010 2011 2012 2013 2014
台灣 2,010 2,168 5,770 1,306 2,610
中國 15,200 14,560 20,549 19,400 8,869
日本 4,001 5,076 3,219 3,489 13,381
韓國 1,298 956 1,048 1,030 4,469
澳洲 19,018 30,167 6,542 22,256 5,703
加拿大 3,474 -1,732 4,299 1,331 1,264
歐盟 11,171 8,790 21,206 21,766 29,268
美國 12,285 9,375 14,396 4,913 13,042

資料來源:東協各國央行及統計局、經濟部投資業務處

 

從表二來看,可以稍為看出全球幾大經濟體過去五年來在AEC的投資力道:

  1. 歐盟投資力道最大,其次為澳洲;
  2. 中國在AEC的投資比美國、日本還積極;
  3. 台灣在AEC的投資並不算少,過去五年來投資近140億美元;

表三、台灣對AEC投資概況(單位:百萬美元)

年度 汶萊 柬埔寨 印尼 寮國 馬來西亞 緬甸 菲律賓 新加坡 泰國 越南
2010 0 92 85 0 408 0 33 33 140 1220
2011 0 82 531 0 440 0 74 74 198 394
2012 0 97 487 0 56 0 59 59 376 196
2013 0 85 307 0 40 0 71 71 230 415
2014 0 29 1565 0 198 0 67 67 101 512

資料來源:經濟部投資業務處

 

從表三來看,可以看出我國在AEC各國的投資情形:

  1. 台灣在AEC最大的投資集中在越南與印尼;
  2. 台灣在新加坡投有大筆的資金,但是否真投資在新加坡,還是以新加坡為中繼跳板,亦或是避稅目的,值得進一步解析、觀察;
  3. 在馬來西亞及泰國的投資比在菲律賓及柬埔寨熱絡許多,
  4. 到2014年底,我國於汶萊、緬甸、寮國的投資趨近於零。

在貿易伙伴關係上,AEC已是台灣第二大出口市場,台灣則是AEC第五大進口國,由此可見,我國未來對東協經濟體的依賴程度將不斷加深,然我國與東協國家大多沒有簽署自由貿易協定,未享有關稅優惠,且尚有諸多的關稅及非關稅貿易障礙及投資保障不足等問題待克服。

普遍來說,我國對AEC市場的商業平台或組織發展尚且零散,有系統的資料及情報收集缺乏,不論是官方或民間,對東協國家方面的認知及資訊其實相當不足,也缺乏長期和深入的研究,與東協國家在文化、政經、科技、環境等方面的交流合作經驗皆在起步階段。

 

建議

新南向政策剛起步,政府也還在規劃如何執行,由於新南向的對象國多元,且政治、經濟、文化、語言等的背景也都不同,可以預期的是如果將新南向政策研擬的太過複雜,也許一開始就會遇到執行上的困難。在這個時間點,政府可以「會做的先做」、「邊做邊修」,先把新南向的氛圍與行動帶出來,而後再階段性擴充,基於這樣的理由,初步建議提供各方參考:

(一)、妥善運用並維持現有的交流管道

事實上,與AEC各國建立良好互動交流關係的渠道已然存在,亞太經合組織APEC就是一個非常好的新南向政策合作平台,我國過去在APEC各工作小組所提之合作倡議亦常常獲得東協大部分國家的支持,例如:消弭數位落差的ADOC、ADOC2.0計畫等,台灣應該持續且深化在APEC平台的對話機制及溝通平台,與AEC各國建立合作交流關係。

(二)、積極發展與東協港灣城市間的合作

觀察AEC國家,發展最為快速、人口最密集的地區,大多是集中在港灣城市,而後再以基礎建設及交通運輸系統連結到其他內陸城市進行擴散,故港灣城市的發展與建設,可以視作大部分AEC國家優先政策與發展指標,也是AEC各國積極尋求有發展經驗國家進行交流合作的重點。亞太區域的合作脈絡,大多是因為經濟上的投資、貿易與生產分工,從而帶動人員與文化的流動所架構出來的,因此這種網絡帶有一種低制度性、因不同條件可以彈性延伸或轉變性質的特徵,除了國家與國家間的外交關係外,事實上,城市與城市間的交流可以說是更為貼近合作的本質與需求,也比較不受政治力干擾,台灣應可從城市治理經驗的角度出發,進行與AEC國家港灣城市間的合作交流。

 

(三)、合作關係不需只限於「工業」

大部分AEC國家對農糧、漁業與畜牧的產銷與技術研發有相當大的需求,台灣南部縣市的農林漁牧業與AEC國家有極為類似條件,存在相當大的合作空間;除此之外,公共衛生與醫療體系方面也是AEC國家相當缺乏,如,慈濟與無國界醫生團體就投入相當多的心力、人力與資源,亦獲得相當的好評,醫衛合作除了人道考量外,事實上也可以為台灣創造非常多潛在的經濟機會;新南向的交流合作項目,應該先去探詢AEC國家的需求及意願,不需要一開始就設限在「工業」、「投資」。

(四)、有「走出去」更要「引進來」

新南向有「走出去」及「引進來」兩個維度,政府應該要漸漸改掉過去的投資帶動出口的政策想法,也就是「走出去」到當地投資設廠,利用低廉的土地、環境與人力成本,進行低技術密度的代工及製造活動;對比「走出去」的策略維度,「引進來」同等重要,政府新南向的有限資源,應該更大部分投注在建立台灣的軟實力與非貿易財,優化投資經營環境,並設立創投基金,以此為誘因,鼓勵東南亞優秀人才與團隊來台創業或來台尋求技術合作與經營伙伴,甚至更好的是設立合資公司,經營雙方或多方的共同市場,這樣的合作模式,將可以為台灣帶來更多的市場與發展機會。

 

附註

  1. 東協更希望透過科學技術方法(S&T)來提升微型、小型及中型企業的競爭力,另外也聚焦於企業家精神以及商業企業育成計畫。
  2. 另一個要素為「公私夥伴關係」(PPP),東協希望提前PPP提倡基礎建設的議程,目的為提供各東協會員國技術上協助的合作夥伴,以創造有利發展PPP的環境,其中包括政策、法律、相關條約及政府地位。


 


(高仁山/台灣經濟研究院南台灣專案辦公室主任)