年金應結合長照問題 問題一併解決 │ 張國城

2016.09.20

2016大選,民進黨的訴求之一是年金改革。因為部分軍公教族群優厚的退撫給付及過高的所得替代率,已經嚴重危及政府的財政。另一方面,勞工階層長期退休給付相當低落,幾難以維持生活,而且居然又將蒙受儲備不足年金破產的問題(軍人、公務員和公立學校教師退撫基金政府有最後償付義務,因此沒有真正破產的可能,媒體以「破產」名之只是形容財務狀況嚴重)。因此,年金改革成為全民矚目的重要政策。

然而,從新一屆國會自2月1日政黨輪替之後,對此進展相對比較緩慢。直到8月18日,才由總統府年金改革委員會通過了討論出的幾項共識(附註1),分別為:

 

  1. 年金改革對象為制度,而非個人,不應以污名化任何職業別群體,作為改革年金的手段。
  2. 年金改革的首要目的是在於追求各職業別年金制度的財務穩健與永續發展。
  3. 年金改革的目的也要達成世代互助,而非挑起世代對立,以國家永續發展為終極目標。
  4. 年金制度的設計目的是在於保障老年或退休後的經濟安全。據此,年金給付不宜低到不足以維持基本生活。因此,年金給付低於一定額度者不宜再刪減。反之,訂定投保薪資上限的目的是在避免工作期間繳交過多保費或提撥金,致影響家戶可支配所得。因此,投保薪資上限調整必須有完整配套,且應制度化(指數化)調整。
  5. 各職業別年金制度性質不同,不宜任意比較,必須立基於相同的制度、參數、指標、條件下方可進行比較。
  6. 同意將過去報章媒體慣用的「潛藏債務」概念修正為「未來政府應付給付責任」。
  7. 政府在處理各種職業別年金制度時,原則、邏輯應盡可能一致。
  8. 考量軍人的服役特性、政策性組織精簡、維護國家安全的任務屬性,其老年經濟安全保障制度改革應有別於公教人員的差異處理。

可以說,截至本文撰寫(2016年8月)為止,這就是新政府年金改革的成果。因此筆者不揣淺陋,一一簡單分析如下。

就1來說,制度是問題的關鍵,這點是無庸置疑的。然而之所以會有這種年金制度,首應反省中華民國政權的性質及民主化的發展。事實上在民主化之後,才逐漸有對於退撫制度的討論與改革。汙名化任何族群或職業別的確沒有必要,但是也不宜將族群和職業別的差異一筆抹煞或完全置之不理。因為這是台灣歷史甚至是轉型正義的一部分。

就2來說,年金改革的首要目的是「在於追求各職業別年金制度的財務穩健與永續發展」,看似四平八穩無懈可擊,實際上充滿問題。因為正常國家,退休年金應當是社會福利而非薪資的一部分,理應人人平等,不應因退休前職業有所分別。也就是說,退休後領的錢應當屬於生活補助,就如低收入戶補助要視受領者的經濟環境而定,以保障基本生活。因此,「各職業別年金制度」這個現狀是必須優先被改革的對象。

過去台灣的健康保險制度也是政出多門,有公保、勞保、農保、軍保…各自的就醫條件、保費計算和給付也不同,1990年代推動全民健保,就全部統一。所有被保險人憑同一健保卡就醫,不分職業也不分醫療院所。這種魄力是現在的年金改革所需要具備的。

就3而言,要達到這個目標,年金改革絕對不能不溯及既往。對於過往的規定、優惠,沒有所謂「信賴保護原則」就不能改變的道理。企業聘僱員工即使依據勞基法也有合理解雇的條款(當然需要有嚴格的規定),難道員工來上班時是為了被解雇的?這裡就沒有信賴保護原則的適用嗎?

況且,政府實際上對於新進公教人員的退撫待遇早已默默縮減,可以說是「劫新濟老」這點代表無論誰執政,實際上也早就已經理解不實際縮減給付,必然全然破產。如果要拘泥於所謂信賴保護原則,其實是雙重標準。如果因為從事正確的政策而導致既得利益者與社會其他群體發生衝突,也只能說是必然要面對的事實。

就4而言,投保薪資上限調整必須有完整配套,且應制度化(指數化)調整。這點是最無爭議的部分。不過如果放在社會福利的脈絡下,所有人退休後年金一體化,就不用太過考慮所謂投保薪資上限的問題。因為這裡還是假設不同的投保薪資有不同的扣繳率,當然之後所領的金額也不會相同。事實上,筆者要再次強調退休年金應當逐漸脫離「延後支付的薪資」的概念。如果真的要給予退休人員這麼高的退休金,又假定政府財政可以負擔,那麼還不如直接於在職期間給予高薪,再量能課稅。這樣對在職人員的工作效率與士氣也有激勵作用。不然上班時和退休時領的幾乎一樣多,誰不會想撐到退休就好?

根據行政院年金改革辦公室資料:「…部分國家在刪減公共年金給付的同時,亦透過保障低所得者年金所得替代率和最低給付額度等方式,以減少年金改革對其之衝擊。一方面,大多數國家對高所得者的公共年金刪減幅度會大於低所得者,且年金所得替代率亦呈現累退趨勢,依OECD推估顯示,各國較低所得者(以收入為全國平均水準之一半者為例)的年金平均毛所得替代率為71%,而較高所得者(以收入為全國平均水準之1.5倍者為例)則降為48.4%)」,足見各國都以社會福利概念處理年金議題,而不是以薪資角度,所以高所得者要領少一點。

就5而言,「不宜任意比較」是非常不妥當的用語。公共政策討論的基礎之一就是比較。就年金議題來講,不僅國內不同職業別應該列入比較,還需要和國外進行比較。而且這也不是政府建議人民不要比較,人民就不會自行比較的問題。這樣的話只是掩耳盜鈴、此地無銀三百兩。而一般人民也不可能因此就不比較。公務員高普考年年報名人數驚人,正是人民默默比較的結果。

6是名詞修正無須討論。

7是避免雙重標準的宣示,這是年金改革的正途。但是政府有必要揭示甚麼是要採用的原則和邏輯。

8是有關軍人的部分。事實上國軍退撫制度較公教優厚許多,主要在於「領的早、領得多」,領得早是因為國軍經管制度,無法讓所有志願役軍人均服役至65歲,許多人在中壯年就必須離開部隊,這樣做當然是為了維持國軍的精壯。問題是形成了養退役者和服役者的負擔幾乎相同(國軍人員維持費103年為1504億元(21.5萬人),退輔會預算同年也超過1200億元),沒有任何一個國家的退撫制度是走到了這種現況。

此外,有關18%部分,根據行政院資料,105年6月30日還有45萬7911戶,存款總額達4623億元,每年政府與台銀負擔利息將近824億。這實在是政府驚人的負擔,但未出現於「共識」中,殊為可惜。事實上,根據政府的說明,「一次退休金及養老給付得辦理18%優惠存款之利息所得非屬退休給與內涵,其意旨是因為早期公務人員現職待遇低,且只以「本俸」為退休金基數內涵,相對退休金短少,故為予補償所採取的政策性福利措施,非退休金之一部分。」如今公務人員本俸和民間待遇相比已經不算低,18%自應首先列入檢討。

結語

行政院在出版的《年金制度國際比較》小冊中(附註2)指出:「...許多國家刻正透過相關政策來保障低所得者的年金水準;而現金給付以外的公共服務,如長期照顧和健康服務等,因其價格相對昂貴,且受益對象多半是高齡者,因此若能建立完善的公共服務體系,將可大幅降低高齡者相關支出,避免中低所得者因支付醫療或照顧服務而陷入老年貧窮之困境,並減緩現金給付分配不均的狀況,或可為年金改革在解決財務危機和維持社會公平的兩難中,提供一條出路。」也就是以社會福利和長照措施彌補老年年金的不足。這和直接發放津貼相比,好處是可以增加就業率和相關的公共投資乘數效果。

但在目前的年金討論會議中,完全沒有這一塊的討論,非常可惜;也顯示政府在這個領域仍然有各行其政的情況。如果年金和長照問題能結合在一起處理,方有可能獲致更完整的解決方案。因為長照問題更能凸顯台灣社會的階級差異,特別是長照問題如能解決,等於是減輕年輕世代照顧家中長輩的負擔,對於勞動參與率、出生率更有直接幫助。

 

附註

  1. 「各類年金制度報告已近尾聲,對話基礎逐漸浮現」總統府年金改革委員會網站105/08/18:http://pension.president.gov.tw/News_Content.aspx?n=24EEE60D085C3437&s=B1F0AD11461D7A77
  2. 《年金制度國際比較》小冊行政院出版http://pension.president.gov.tw/cp.aspx?n=ECF9FF919A5949D9&s=EF1DC35EB9749B36

 

 


(張國城/台北醫學大學通識中心副教授)