台灣魔神仔對太平島的想像 │ 段應民

2016.09.21

前言

南海仲裁案引發國人高度爭議,且各方對法理論證各有見解看法,本文不擬探討法律見解歧異與「九斷線」的歷史爭議,僅首先概略介紹,特別仲裁庭的組成與仲裁法官背景,以瞭解其是否具正當性與權威性;二是由領土主權立場與中國內部政治角度,概述北京第一時間採取「四不」政策原因;三是說明仲裁庭法官認為「南海不是島」,背後可能的理想色彩;最後是台灣在本案作為「魔神仔」,未來對經營太平島與南海,應有何「想像」。

南海仲裁案於7月12日公布仲裁內容後,北京第一時間採取「否定」立場,且透過媒體「抹黑」仲裁庭的合法性,中國外交部副部長劉振民甚至稱,仲裁庭與國際法院無關,且拿菲律賓的錢辦事。故,有必要先釐清「特設(臨時)仲裁庭」機構屬性,以及五位仲裁員的遴選過程。

一、南海特別仲裁庭≠國際法院、常設仲裁庭、國際海洋法法庭

國際法院(英語:International Court of Justice,縮寫ICJ),屬聯合國最主要司法機關與六大主要機構之一,是主權國家政府間的民事司法裁判機構,依據「國際法院規約」於1946年2月成立,位於荷蘭海牙和平宮。

常設仲裁法院(英語:Permanent Court of Arbitration,縮寫PCA),則是位在荷蘭海牙和平宮內的「國際仲裁機構」,其並非真正意義的「常設法院」,而是一個提供「行政秘書」服務的單位,協助安排仲裁事宜、發布仲裁結果。

國際法庭是處理「主權國家」間糾紛。常設仲裁法院除會員國紛爭外,也接受國家與私人團體或個人間的衝突調解;爭議雙方可請求該院對紛爭,進行仲裁、調解或僅是調查事實。套用台灣概念,PCA類似「簡易仲裁庭」裡的「日常工作人員」,有人遞案、才有動作。

另一組織是國際海洋法法庭(英語:International Tribunal for the Law of the Sea,縮寫為ITLOS),是根據「聯合國海洋法公約(UNCLOS)」於1996年建立的法律組織,總部位於德國漢堡,為專門審理海洋法案件的國際組織,現為聯合國大會觀察員組織。

就南海仲裁案看,其流程是菲國以中國違反「聯合國海洋法公約(UNCLOS)」為由,向國際海洋法法庭提出仲裁,再由時任庭長柳井俊二與菲律賓(因中國拒絕參與),依據UNCLOS附件七(Ⅶ)任命仲裁員,委請常設仲裁法院(PCA)提供場地、秘書服務,並協助成立特別仲裁庭來審理本案。

南海仲裁案是由因應本案而特別設立的仲裁庭裁決,故可稱「特別」或是「臨時」仲裁庭;待仲裁案結束後,參與的仲裁員則回到各自的工作領域。亦即,PCA僅提供「秘書」工作,當然包括收取仲裁費用。

至於仲裁費用,是由仲裁各造均攤,此次因中國拒絕參與仲裁,費用由菲國獨自支付,據媒體報導,菲國為此案付出3000萬美元、約合9億多元新台幣代價。當然,中國媒體的「拿錢辦事」,根本是抹黑造謠之詞。

對於決定仲裁生死的仲裁員名單,中國官方曾指控,與安倍政府關係良好、時任國際海洋法法庭的日籍庭長柳井俊二從中作梗。但實際遊戲規則是,仲裁庭成員是由仲裁當事方選擇,若選5名仲裁員,雙方可各指派1名與己方觀點相近的仲裁員,另3名經雙方協商選出。

菲國訴中國的南海仲裁案,是依據「聯合國海洋法公約」附件七(Ⅶ)而特別設立,菲國要求國際海洋法庭協助成立5人仲裁小組,並按照程序指派德國籍法官沃爾夫拉姆(Rudiger Wolfrum)擔任菲方仲裁員。

由於中國拒絕參與,柳井俊二遂指派另外4名仲裁員:法國籍法官官柯(Jean-Pierre Cot)、荷蘭籍教授松斯(Alfred Soons)、波蘭籍法官波拉克(Pawlak),首席仲裁員選定斯里蘭卡籍法官品托(Chris P);不過,品托因妻子是菲律賓籍、後避嫌退出,柳井俊二再指派門薩(Thomas Mensah)接任首席仲裁員。

此外,因5名仲裁員均非出身亞洲,且常住歐洲,中國官方曾質疑其代表性,並聲稱仲裁員不瞭解亞洲文化與南海問題;但從學經歷與背景看,5位仲裁員不僅是國際海洋法專家,亦曾實際參與劃界仲裁案審理事宜。

至於歐陸海洋法專家雀屏中選之因,美國霍夫斯特拉大學法學教授古舉倫接受美國之音專訪時認為,原因有二:一是學習國際法和海洋法的法官以歐洲籍居多,二是若挑選任一亞洲國家法官,中國也會認為不公平。

單從整個行政程序看,並無違規之處,正當性與合法性十分充足;就訴訟策略言,僅能說菲國所聘請的國際律師團隊,選在一個恰當(日籍庭長)時機提請仲裁,而中國選擇放棄參與,導致原享有的權力被庭長所取代。

 

南海特別仲裁庭仲裁員背景

姓名 經歷
門薩(84歲)
(Thomas Mensah)
知名國際海事專家
1996年出任國際海洋法法庭首屆庭長
獲得諸多國際海事獎項及榮譽
參與國際海洋法法庭的孟加拉與緬甸劃界案
常設仲裁庭的孟加拉與印度海洋爭議案
沃爾夫拉姆
(Rudiger Wolfrum)
1996年起擔任國際海洋法法庭法官
曾任門薩的副庭長
2005年至2008年獲選國際海洋法法庭庭長
現任德國國際法協會的會長
菲方指定仲裁員
波拉克
(Stanislaw Pawlak)
因中國拒絕參與仲裁,柳井俊二指派波拉克擔任中方仲裁員。
2005年10月起成為國際海洋法法庭成員
曾任波蘭駐聯合國大使
1985年曾率波蘭代表團與蘇聯談判海域劃界事宜
官柯
(Jean-Pierre Cot)
曾任歐洲議會議員
2002年起任國際海洋法法庭法官
2008~2011年任海洋環境爭端分庭(Chamber for MarineEnvironment Disputes)庭長
曾參與過國際法院多宗領土爭議以及劃界案:喀麥隆對奈及利亞的邊界糾紛、羅馬尼亞對烏克蘭的黑海劃界案等
松斯
(Alfred Soons)
烏得勒支大學國際法教授
曾任荷蘭國際法協會會長

資料來源:中央社

二、中國的反應?

中國對於南海仲裁案,一直採取「不接受、不參與、不承認、不執行」的「四不」立場。第一時間嚴拒參與仲裁,與近年不斷強調要參與國際事務、擔當更多國際責任的形象頗不相符;究其原因,可從中國對領土主權的一貫立場與內部政治來理解。

南海仲裁案源自2012年4月,菲律賓與中國船艦在南海的黃岩島海域對峙。雖說是「島」、實際是個珊瑚環礁,菲國長期以一艘擱淺貨輪作為聲稱主權據點,後因菲國撤船,黃岩島隨即被中國實質占領。

2013年1月,菲國將中國告上國際海洋法法庭尋求仲裁。據媒體事後披露,菲律賓能想出此「奇招」,背後有美國智庫的「建議」,加上時任日籍庭長柳井俊二的身分,遂讓北京認為,美國與日本是仲裁案的「幕後影舞者」。

同年1月22日,菲律賓通知中國仲裁意向,並對中國發出訴求陳述,中國於2月19日退回菲律賓的通知;7月11日,海牙仲裁庭召開第一次會議,8月1日,中方告知仲裁庭不接受菲律賓提出的仲裁。

菲國發出仲裁意向的時間點,巧妙地與中國政治接班相吻合。中共「十八大」甫於2012年11月召開,習近平接任中共總書記、中央軍委主席等職務,正式成為第五代領導人,並於2013年3月召開的全國「兩會」後,擔任中華人民共和國國家主席一職。

自1949年中華人民共和國建立後,北京在領土邊界議題上,實際是「割出去的多、收回來的幾乎是零」;以海南島西側的中越海域劃界為例,因毛澤東的「中越友好」一句話,原「十一斷線」就變成「九斷線」,更別提中俄、中緬等劃界「黑幕」重重。

從歷史性領土主權看,黃岩島可解讀為「奪回」領土,理應上綱至民族主義層次。然北京囿於中菲關係與亞太權力格局考量,並未大張旗鼓宣傳此事,但實際作為上,則持續派船艦護衛黃岩島,並驅離欲接近的菲國船隻。

領土主權議題不容討論、不容協商,向來是北京對外宣稱的既定立場,「紅線」已劃、又加上習近平甫成為國家最高領導人;就習的角度看,剛上任就與他國「共同仲裁」領土主權,此事攸關中共的執政合法性基礎,絕對不可能會同意。

再看習近平主政後的中國政局,以反腐打貪的整風運動為主軸,逐一肅清黨內與軍隊的派系勾結;整肅異己是得罪人之事,況中共黨員高達8千多萬人、恩庇侍從關係複雜,習在領土主權議題上稍稍軟弱,將淪為黨內政爭攻擊對象。

此外,中國在南海仲裁案上採取「四不」政策,亦有「斬草除根」用意。即第一時間否定、拒絕接受此國際仲裁遊戲規則,避免日後越南、馬來西亞等國群起效尤;更重要者,若是接受參與仲裁,結果卻是「敗訴」,中國要不要執行?究此,「四不」反而是中國理性考量下的最佳方案。

三、太平島(Itu Aba)不是「島」?

回到南海仲裁案本身,國人激憤處在於仲裁庭竟然會「違背現實」,得出「太平島不是島」的結論。若觀之500多頁仲裁全文,5名仲裁員「刻意」申論出此結果,背後其實有著更遠大的海洋環境目標夢想。

菲律賓所提的仲裁「標的」裡,並未包含太平島,而是遭中國占領乃至抽沙造島的環礁。太平島會成為討論對象,主因是菲律賓的訴訟策略,即若能證明南海最大的島,不是「島」、而是「礁」,則南海海域就全部都是礁了。

當然,其損失是菲國所擁有並宣稱的「島」,也會淪為「礁」。就此角度看,先「自我否定」的策略,也僅菲國的特殊國情能夠做得到;同樣訴訟策略若在台灣或中國,絕對會先引發激烈民族主義與愛國情緒,遑論要提仲裁了。
仲裁庭採納菲國的看法後,確實也認真仔細地查閱有關太平島的歷史資料,從英文全文可看出,其資料涵蓋法國、英國、英國等歷史文件,並特別注重日本治理台灣時,派遣台灣工人到太平島採礦的「生活情況」。

依據國際海洋法公約第121條對島嶼的定義:1.島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。2.除第3款另有規定外,島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定。3.不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟區或大陸架。

簡言之,仲裁庭查閱昔日歷史文件證據的目的,是強調「能否維持人類居住」的標準,必須回到地物的「自然狀態(natural condition)」下作判斷(para.508),當前因科技進步所做的改變,例如鑿井、海水淡化機、用船運送牛羊來飼養等,均難成判準。

再者,仲裁庭還認為,國際海洋法公約規範的島嶼,不僅必須具備維持人類居住或經濟生活的「客觀承載力(objective capacity)」標準(para.504);且必須要建立在穩定社群(stable community of people)的非短暫性的定居(non-transient inhabitation)上(para.618)。

究此,仲裁庭認為,太平島是有淡水、森林、可飼養動物、可從事部分農業種植等生活。但其農業潛力不足以支持相當人口(sizable population)的生存(para.596),曾出現過的小規模的漁民群體,其生存亦受相當限制(para.599);且整個南沙群島的人類活動,多半屬於政府行為(para.614),例如日治時期的採礦、目前的駐軍。

如何理解仲裁庭採取「極為嚴苛、限縮」的島嶼定義?答案可從「理想性」理解。身為國際海洋法的知名專家,5位仲裁員當然瞭解目前各國藉由科技,例如抽沙造島(中國)、興建簡易鋼筋建物(日本、越南、菲律賓等國)等方式,來宣示國家主權的作為。

問題在於,各國對這些爭議僅有口頭抗議,卻無人提交「討論」。對仲裁庭來說,菲國所提的南海仲裁案根本是「千載難逢」的好機會,未來20年、30年恐難再有類似個案,故決意採取極嚴格的「島嶼」定義,先立下一個「評判標準」。

當然,仲裁庭的「限縮性見解」也引發議論。有台灣學者認為,以歷史資料為主、刻意排除人類科技進步的影響(如鑿井),讓國際海洋法公約難以與時俱進;而「長久居住」的限制,也間接忽略法治特殊性,如台灣政府根本不允許移民太平島。

然從長遠角度看,菲律賓所提南海仲裁案的「太平島不是島」見解,可讓我國人與政府瞭解,在現實主義下的國家主權概念之外,對「島嶼」的理想性思考與想像,似可成為台灣思索對外出路的「第三條路」。

亦即,當前各國的島嶼糾紛,乃源自「有礁有島」遂延伸出領海、200浬經濟專屬區等自然資源的爭奪;既然主權國家是國際關係主體、無法消滅,解決之道就是回歸「無島」。況,島嶼是先於國家而存在的!

四、魔神仔的「台灣版」太平島想像

在討論台灣對太平島未來該如何作為之前,則需先想像台灣在這場仲裁案裡,究竟是扮演何種角色?答案確實很傷人,就是個「路人甲」。關鍵是,跑龍套、當個領500元的臨時演員,能否發揮自身價值?

若以台北地院作場景看,因為台灣或中華民國並無「國際身分」,場景是菲國拿著身分證通過法警檢查,到地院對中華人民共和國提出仲裁訴訟;台灣或ROC僅能站在地院外大馬路,要不滿嘴碎碎唸、要不幹譙聲連連。

就「法」的邏輯言,台灣或中華民國不是聯合國成員,當然不是被告主體或「第三方」。既然是個「魔神仔」,就必須有「另類玩法」,例如:應思考是否花錢請律師,推演菲國可能訴訟策略,5名仲裁員的可能立場觀點為何?成天喝太平島的地下水,絕不會從魔變成人!

以國人最在乎的「國格名稱」為例,仲裁判決全文裡使用「Taiwan Authority of China」,即「中國的台灣當局」,然從法理邏輯看,台灣是中華人民共和國的「一省」,但Wolfrum法官在提問時,卻又多次提及「中華民國」,以釐清台灣政府行為的效力。

從善意角度理解,仲裁庭在檢視文件資料後發現,現實裡的太平島(Itu Aba),是歸屬中華民國或台灣所實際管轄,並一直有駐軍(昔日是陸戰隊、現為海巡人員),根本與中華人民共和國無關;但在法理論述上該如何區分?遂採取「Taiwan Authority of China」一詞。

理解「Taiwan Authority of China」的重要性,在於針對一個國際矚目的仲裁案,仲裁法官是要對「國際負責」的、仲裁文是要接受全世界檢驗的;對於相關各方、論證基礎與邏輯,必須極端嚴謹以示負責,也確保法官本人的國際名聲。

依此觀點看,台灣對於經略太平島的「想像」,即在於儘管是一名在國際法上的「魔神仔」,但如何讓法官們可透過檢視文獻資料,間接發現「台灣」或「中華民國」在經營南海的議題上,其作為是跳脫國家主權思維的、是前進的、是有國際貢獻的。

內政部長葉俊榮上月造訪太平島,外界多將焦點放在「宣示主權」上,然細讀葉部長的講話可發現,他提及,太平島相當適合作為海平面上升、海洋陸地交互活動和海洋氣候變遷影響的重要觀測站。

葉部長指出,由於小島容易受到海平面上升影響,因此在太平島放置放潮位儀,可長期掌握海平面的波動;且此次訪視也包含參與科技部南海地區研究計畫的研究人員,並就國際科學站及大型觀測研究計畫實驗設施的設置進行實地考察。

事實上,想「刷存在感」必須有真材實料的「文件」。台灣對太平島的「想像」即在此,應透過海洋生物調查、全球暖化與氣候變遷、地震板塊乃至颱風,甚至是南海氣象預報與人道醫療救護等作為,特別是加入國際研究人員組成團隊,在國際刊物具體的呈現出我政府在南海貢獻。

此外,「刷存在感」需先認識自我。台灣的國際外交困境常讓國人認為,自己是亞細亞孤兒、被國際所拋棄;然從「外國人」角度看,台灣早已是個經濟成功發展、民主政治和平建立、公民社會高度發達的「成人」,差別只是缺個「政治身分」。

沒有國際身分證,不代表您不是個「人」。台灣作為一名「成人」,國際社會的期待是參與公共事務、肩負起成人的責任,例如協助防制流行性病毒、提供人道救援、輸出經濟發展經驗解決貧窮等,「大人」是不能故做委屈狀的!

經略南海是一份長時間的累積工程,必須立刻就做,不能像舊政府般、議題冷卻後就船過了無痕。至於如何做?台灣人最不缺的就是「想像力」與熱情,況只要100萬元就可養活一個太平島單議題研究計畫。以菲國的9億官司費用為例,足夠養900個計畫,900份研究成果作為呈堂證供,即使是「魔神仔」、一樣有話語權!