揮別歐盟 大不列顛聯合王國日暮的開始? │ 張福昌

2016.09.21

前言

歐洲統合(European Integration)是戰後歐洲最成功的和平運動,28個歐盟會員國在歐盟體制下雖曾意見不合,但彼此之間從未發生征戰,66年(歐洲統合運動起自於1950年5月9日)的和平相處,使歐盟成為歐洲和平的基礎,歐洲統合運動也因此徹底顛覆了「歐洲史,即是戰爭史」的傳統印象。正因為歐盟能夠滿足戰後歐洲國家的和平需求,所以,在過去60幾年中,歐盟擴大了六次,會員國數量從一開始的6國,增加到現在的28國;這種會員國結構的改變,證明歐洲統合運動的正面能量與存在價值。不料,2016年6月23日英國舉行脫離歐盟(Brexit)公投,3280多萬英國人熱情參與這次公投,結果脫歐派與留歐派的得票比為51.9比48.1,脫歐派以將近4個百分點、110萬票贏得勝利。這意味著,英國確定要結束43年的歐盟會員國身份,正式脫離歐盟,成為歐洲統合史上第一個退出歐盟的會員國。這樣的公投結果不僅讓許多英國人震驚,也讓歐盟感到不可思議。但是,公投並非兒戲,決定要脫歐之後,接下來就必須正式辦理退出歐盟手續。未來英國與歐盟的關係應該如何界定,英國脫歐後對歐盟與英國本身之政經發展會產生怎樣的影響,歐盟應該如何防止英國脫歐可能產生的骨牌效應,這些問題都值得我們深入探討。

英國為何要脫離歐盟

英國是一個島國,因此擁有向外發展的個性,然而,英國向外發展的方向,卻不是往東與歐洲大陸國家建立密切關係,而是往西與美國和大英國協(Commonwealth of Nations)建立友好關係,這當然是相當弔詭的現象,因為從地緣政治(Geo-politics)與地緣經濟(Geo-economics)的角度來看,英國與歐陸國家僅一水之隔,為什麼英國捨近求遠、大費周章地向大西洋區域發展呢?這當然和英國傳統的「三環外交政策」脫不了關係。英國之「三環外交政策」出自前首相邱吉爾之手,邱吉爾精通歷史,熟悉國際政治,因此西洋近代史與現代史中所呈現的歐陸戰事與衝突,讓邱吉爾深深觀察到歐洲大陸因為權力結構複雜,國與國間的權力鬥爭與利益衝突嚴重,因此為了避免捲入歐陸的紛紛擾擾,最好的策略就是與歐洲大陸保持距離;除此之外,第一次與第二次世界大戰期間,邱吉爾親身經歷與觀察到歐陸國家因為帝國瓦解與國力削弱,而失去原本世界重心的地位,取而代之的,將是美國霸權。在這種認知下,邱吉爾便明確地將英國傳統的務實外交與外交重心分做三環:

第一環為「大英國協」:與「大英國協」維持友好與合作關係,是英國外交的第一核心利益。英國於1931年創設大英國協,以繼續維持英國與前殖民地與屬地的關係,目前總共有54個會員國,地理範圍涵蓋世界五大洲,人口約有17億(約占世界總人口的24%),部份會員國仍尊英國女王伊利莎白二世為元首(Head),是英國重要的貿易夥伴,以及國際政治上的支持來源。無怪乎,縱使英國於1973年加入歐盟,亦沒有忘紀要以一紙「英國與大英帝國國家關係」議定書,來保護英國與大英國協會員國間的關係。

第二環為「美國」:英國與美國素來有深厚的「特殊關係」(Special Relationship),從「五月花號」開始,英美兩國就有難分難解的歷史、宗教、民主思想的密切關係;這種良好的關係,又因英國與美國在第二次世界大戰期間,是一起並肩作戰、生死與共的盟友關係,而得到加溫;而邱吉爾見識到了美國強大的外交與軍事實力後,深信二次戰後,一定是美國人的天下,因此,外交上如果能夠得到美國的支持與保護,那麼就可以高枕無憂了,於是發展與美國的友好關係,乃成為英國外交的第二優先利益。

第三環為「歐陸國家」:如上所述,既然歐洲是動亂的根源,因此不要介入歐洲事務太深,就成為英國對待歐洲大陸國家的最高主導原則。1973年英國加入歐盟後,並未改變其「三環外交政策」的優先順序,大英國協與美國仍然是英國的心思所在,這種「人在此,心不在這裡」的心裡因素,使英國與歐盟的關係呈現出一種「若即若離」的現象。

就是因為這種「若即若離」的關係,使英國境內「疑歐主義」特別猖獗,這些反對歐洲統合的政治人物與利益團體,不時地在倫敦與布魯塞爾(歐盟總部)施加壓力,企圖阻障歐洲統合的發展,並鼓吹英國應該要退出歐盟。其實,保守黨是英國疑歐派(Euroscepticism)的大本營,長期以來,保守黨內就一直瀰漫著疑歐的氣氛,因此,卡麥隆在2015年競選連任之前,為了獲得黨內多數疑歐黨員的支持,於是承諾舉行脫歐公投。由此可見,這次公投是卡麥隆「為了保住政治生命,而賭上英國命運的大膽行為」。在這樣的條件交換下,保守黨內的疑歐黨員支持卡麥隆勝選,並成功組織內閣。但是,自從2015年開始,保守黨疑歐份子就不斷地對卡麥隆施壓,要求卡麥隆儘快舉行脫歐公投。為了平息保守黨內脫歐的聲浪,於是卡麥隆決定把原先預計在2017年舉行的脫歐公投,提前到今(2016)年6月23日舉行,由英國人民決定是否脫離歐盟。

英國脫歐可能引起骨牌效應嗎?

2016年6月24日英國脫歐公投結果出爐,脫歐派打敗留歐派,英國民眾選擇脫離歐盟,震驚全世界。這項結果讓英國政壇陷入混亂,首先,卡麥隆火速宣佈下台負責;接著,最熱門的新首相人選強森(Boris Johnson)意外宣佈退出首相選舉;最後,才在7月13日選出梅伊(Theresa May)接任首相一職。梅伊自1997年進入英國國會,2010年5月至2016年7月掌管英國內政部,擔任首相後的第一件要事,就是遵照歐盟條約第50條「退出條款」所規定的程序辦理英國脫離歐盟。梅伊表示,正式向歐盟遞交「脫離歐盟意向書」的時間點可能是在2017年初,這段時間英國政府必須做好與歐盟談判的準備。

然而,英國脫歐會不會引發骨牌效應,這是最被問到的問題之一。的確,在歐盟境內,除了英國之外,仍然有許多會員國有勢力強大的反歐盟政治團體,例如:法國的民族陣線(Front National;FN)、德國的「德國選擇黨」(Alternative für Deutschland; AfD)等。因此,當英國公投結果一公佈後,歐盟會員國的疑歐主義團體紛紛表示慶賀之意,而許多重量級的疑歐政治人物亦毫不掩飾地公開鼓吹脫歐公投,例如:法國極右派政黨民族陣線黨魁瑪琳.勒龐(Marine Le Pen)與荷蘭反移民領袖威德斯(Geert Wilders)皆極力稱讚英國脫歐,並高調呼籲法國與荷蘭政府立刻舉行脫歐公投。這些力挺脫歐的聲音,雖然震耳欲聾,但仍非主流,亦非大範圍散佈,因此,我們可以肯定的推論,英國脫歐的骨牌效應應該有限。不過,這次英國脫歐公投點出許多歐盟與歐洲統合的缺點,特別是在決策透明化與政策遠離民意等問題上,歐盟應該好好檢討改善,以杜絕脫歐風潮的擴散。除此之外,在實務上,一勞永逸的方法有三:

第一,強化安全:巴黎與布魯塞爾恐怖攻擊是這次英國脫歐的背景因素,不安全的歐盟環境,以及束手無策的反恐措施,皆讓疑歐主義者找到遊說選民的理由。而今(2016)年7月在德國巴伐利亞邦的烏茲堡(Würzburg)與安斯巴哈(Ansbach)發生兩起恐怖攻擊事件,更讓歐洲恐怖氣氛更加瀰漫。因此,如何有效打擊恐怖主義,讓歐盟公民安居樂業,免受恐怖威脅,就成為歐盟穩定人心的第一要務。

第二,移民/難民新政策:移民/難民是壓倒英國留歐派的最後一根稻草,截至目前為止,仍無頭緒的歐洲移民/難民政策,應該儘速協調出解決方案,否則,歐盟將無法平靜下來。這波難民潮讓歐洲統合付出慘痛代價,首先是英國退出歐盟,接著是梅克爾的領導地位也受到動搖,這些亂象必須儘速平息,才能讓歐盟穩定發展。

第三,創造就業機會:這次英國脫歐公投過程中,受訪民眾最常提到的問題,除了安全與移民/難民之外,就是就業問題;許多英國人抱怨工作機會被移民/難民搶走了,也有許多英國人認為全球化經濟下,就業競爭越來越激烈,工作機會越來越沒有保障。總而言之,「安全、移民/難民、就業」是目前歐盟安撫民心的三帖良藥,唯有三箭齊發,才能有效遏阻脫歐骨牌效應的擴散。

英國脫歐對英國的影響

英國公投決定脫歐後,國際媒體一直在問「英國脫歐,會不會是歐盟毀滅的開始」,這個問題的答案是「否定」的。誠如上述分析,英國脫歐的骨牌效應並不大,因此歐盟絕對不會在英國脫離歐盟後,分崩離析,在地球上消失。而比較令人擔心的是,英國脫歐可能是「英國毀滅的開始」,有三個點值得觀察:

第一,英國經濟與金融深受影響:首先,對歐貿易,將恢復關稅制度,使英國商品處於劣勢;其次,停止適用歐洲單一市場「人員、商品、勞務、資金」四大自由流通後,英國失業人口將暴增300萬;再者,倫敦金融龍頭地位,將因歐盟大金融機構的撤離,而拱手讓給巴黎或法蘭克福;最後,專家預測,脫歐後的英國國內生產毛額(GDP)將在2030年萎縮20%。這些經濟與金融的負面消息,使英鎊創下近30年來最大貶幅,在英投資的跨國企業與金融公司皆開始啟動撤軍計畫,打算移師歐陸國家另闢戰場。

第二,聯合國王(UK)的統一岌岌可危:這次公投結果顯示了「南北對峙」的可怕政治氛圍,蘇格蘭與北愛爾蘭是支持留歐的政治板塊,而英格蘭和威爾斯則與之分庭抗禮;蘇格蘭更在公投隔天立刻發表嚴正聲明,將儘速舉行第二次獨立公投,希望能夠脫離英國,再加入歐盟;蘇格蘭夾其62%的留歐支持度,以及蘇格蘭民族黨(Scottish National Party;SNP)以56席位居英國下議院第三大黨的優勢,勢必對倫敦政府產生莫大壓力。

第三、老少對峙,社會分裂的前兆:廣闊的歐洲單一市場是英國年輕人的夢想,不管是求學、研究、就業與生活,歐盟都能夠提供年輕人更多的機會,因此,在這次脫歐公投中,有70%以上的英國年輕人反對脫離歐盟;但是,英國老年人(60歲以上)卻深怕移民/難民分食老人福利,因此支持脫歐。雖然有超過200多萬支持留歐的英國人發起網路連署,要求重新舉辦公投,但這些努力,也許都太晚了。由此可見,脫歐造成了「南北、老少」對峙的局面,大不列顛與北愛爾蘭聯合王國的政治生命是否能夠益壽延年,實在令人擔憂。

 

英國脫歐對歐盟的影響

英國退出歐盟當然對歐盟產生嚴重影響。首先,歐盟的經濟規模變小(英國是歐盟第二大經濟體,2015年GDP佔歐盟17.6%);其次,政治影響力減弱(英國是聯合國安理會常任理事國,於過去42年中曾經發動21次否決權,捍衛英國與歐盟外交利益);最後,軍事行動能力下降(英國是歐盟國家中最有軍事行動能力與經驗的國家)。除此之外,對德國來說,「少了英國,歐盟就不完整」(梅克爾的名言),況且德英貿易量可能下滑,讓德國企業愁眉苦臉;對法國來說,歐盟體系中「法德英三駕馬車」的結構將因少了英國而崩潰,更糟糕的是,法國「聯英制德」的統合戰略亦將瓦解;對美國來說,「英美特殊關係」讓英國成為美國在歐利益的捍衛者,少了英國,美國在歐之政、經、軍戰略的推行將面臨更多障礙。因此,歐洲執行委員會主席(President of the European Commission)榮科、德國總理梅克爾、法國總統歐蘭德與美國總統歐巴馬皆公開反對英國脫歐。不過,既然英國已經公投決定脫離歐盟,因此,歐盟高層(例如:歐洲高峰會主席圖斯克Donald Tusk、歐洲執委員會主席榮科、歐洲議會議長舒茲Martin Schulz)都相當期待能夠儘快處理英國退出事宜,以儘速減少因英國脫歐所引起的不確定性,並且穩定歐盟內部局勢。

除此之外,英國脫歐,將使「德法兩極體系」成定局:傳統上,德法英是歐盟三大領導國,這種權力結構一直是歐盟穩定發展的基礎。而英國的經濟實力,更有超前法國,緊追德國之勢,其在歐盟體系內的影響力相當大。但是,隨著英國施行保守的歐洲政策後,英國選擇性地不參與歐元區、申根區等政策領域,讓英國在這些領域的影響力越來越小,因而產生被邊緣化、權力式微的現象。使得,近年來,歐盟的權力結構產生質變,從原來的「德法英三足鼎立」轉變成「德法兩強獨霸」的局面。然而,義大利、西班牙與波蘭算是緊接在德法英之後的歐盟大國,但是,這三個國家皆有嚴重的政經問題,而且其綜合國力,都比不上英國,因此很難取代英國的地位,與德法兩國共同領導歐盟。是故,如果英國真的「脫歐」的話,那麼未來歐盟的權力結構將更加確定是由德法兩國領導的「兩極體系」。

結語

脫歐公投雖是老調重彈,但是魅力仍在。這場公投「不僅是英歐關係的表決,也是歐盟制度的體檢」,因此目前的歐洲合作模式必須受到檢討。從歐盟既存的制度與機構設計來看,歐洲統合有明顯邁向聯邦體系的趨勢,也就是說:布魯塞爾逐漸發展成為掌控全局的中央政府,而歐盟會員國則漸漸流失主權而被矮化成為歐盟體系下的次級政府。這種發展出現兩個問題:

第一,權力過度集中布魯塞爾,讓主權國家失去彈性應變能力:而歐債危機就是最佳寫照,當歐洲中央銀行掌控歐元區共同貨幣政策時,歐元區會員國就無法彈性使用貨幣政策(例如:幣值升貶)來解決國內經濟問題,因此,英國疑歐派始終堅持捍衛英國主權。

再者,英國脫歐派最耿耿於懷的點就是「太強大的歐盟,壓縮了國家主權」,在最近的難民危機中,歐盟機構的強勢作為更讓英國疑歐派感到不悅,例如:榮科所提之「難民分配制度」(2015年5月13日提議:按人口數、經濟力、失業率與已收難民數等四大標準分配難民)、「難民專款」(2016年3月1日提議:調撥7億歐元專款處理難民問題)與「拒收難民處罰辦法」(2016年5月4日提議:拒絕1個難民處罰25萬歐元)等,都是毫無考慮各會員國立場的強制措施,因此英國與中東歐會員國(波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克等)皆表反對。

第二,歐洲機構治理能力有限,不能解決共同問題:按照歐洲統合的遊戲規則,歐盟會員國讓渡主權給歐盟,由歐盟制訂對會員國具有約束力的共同政策,來解決共同問題;但在難民問題上,歐洲邊境管理署(Frontex)完全失靈,根本無法防堵中東與北非難民入境,因此,歐盟會員國是否應繼續讓渡主權或授權歐盟,受到相當程度的質疑。由此可見,在這波Brexit浪潮下,歐盟應該好好思考與調整其決策模式,好好重建超國家組織與主權國家新關係,那麼歐洲統合才有美好的未來。

 

 


(張福昌/淡江大學歐洲研究所副教授、中華國土安全研究協會副秘書長)