新政府、舊難題:地方產業如何振興? | 黃崇哲

2016.06.21

前言

對台灣當前空間發展而言,雖已可藉由台灣高鐵與完整的公路系統將台灣整合為一日生活圈;但在移動時間之外,各地的經濟發展差距卻日益擴大。加上國際經貿環境以及人口結構的快速變遷,更對地方經濟發展形成根本性的挑戰。因此,早於去年競選初期開始,新任蔡英文總統就在其所提出的台灣經濟動能的三支箭中的一支強調「重視在地化經濟發展」。而今,在新政府開展新政之際,更讓國人期待可以改變目前城鄉發展差距,帶動衰敗地方經濟再次發展。

只是,當前不僅地方產業發展失衡,整體性經濟問題更亟待新政府處理因應。尤其是當新政府承接到連十五黑的經濟數據,如此持續性的出口衰退已經創下了史上最長紀錄,幽幽深境彷若不見終點。新政府如何在即任時有效扭轉此一經濟頹勢,實為莫大考驗。

對照蔡總統針對「經濟發展新模式」主張所作的闡述說:「我們要讓台灣經濟脫胎換骨,就必須從現在起就下定決心,勇敢地走出另外一條路。這一條路,就是打造台灣經濟發展的新模式。新政府將打造一個以創新、就業、分配為核心價值,追求永續發展的新經濟模式。」
此外,未來政府將推動新南向政策,告別過往過於依賴單一市場的問題,出口、內需作為雙引擎,推動五大創新研發計畫,積極提升勞動生產力,讓薪資跟經濟成長同步提升,同時改變無止盡揮霍自然資源與國民健康的文化等。

但面對國土發展的主幹,地方產業的發展部份,在最近的政策上卻少有具體的政策陳述。或許是新政府在關心全國產業經濟結構轉型上,一開始仍少有餘力得以關注地方產業發展;又或許是新政府認為當整體經濟環境改善時,地方產業就可以自足的隨之成長;但更或許是新政府已經充分體認,地方產業並非存在放諸四處皆準的政策方案,而是需要用更多的時間、更細膩的政策設計來可以提出有用的地方產業發展協助政策。

對此,本文也將嘗試提出,當中央無力或尚未有清楚地方產業發展方針時,各地方政府究竟該如何面對如此經濟困境,尋求自救出路。更重要的,是中央政府應該針對地方政府的經濟發展需求,建構如何的合作機制,來具體的為台灣當前地方產業發展創造生機。所以本文將先研析地方經濟發展所遭遇的瓶頸,並針對突破點提出建構「中央地方協力經濟發展平台」的建議,以提供未來規劃真實足以帶動經濟發展的中央與地方協力政策。

 

地方產業的困境:人才、錢&制度

近年來我國目前的地方產業發展伴隨國家低靡的經濟成長,各地方產業的發展都相當受限,而其中更顯出了區域發展不均的情勢。就表一全國失業率統計,雖然可以見到各地的變化情況相當一致,但就勞動報酬率而言,表二針對工作人口平均經常性收入分析,六都(台北市、新北市、桃園市、台中市、台南市、與高雄市)與非六都的差距卻相當明顯。

對於此一現象,現行政府並非沒有進行對於地方產業發展的輔導政策,例如在產業創新條例中第九條中已經要求各中央目的事業主管機關得以補助或輔導方式,推動協助地方產業創新;而第卅六條更明文:「為促進產業轉型及升級,以維持在地產業、中小企業之生存,並保障在地之就業及環境之保育,中央主管機關得會商內政部,規劃鄉村型小型園區或在地型小型園區,並給予必要之協助、輔導或補助。…」
而在具體的政策上,包括由1989年推動「一鄉鎮一特色」(One Town One Product,OTOP)政策,來形塑地方產業特色。自2009年開始,更成立地方產業發展基金,承繼OTOP之精神,協助全國22縣市、368個行政區域共同發展地方產業,期望可以促進地方經濟發展、創造在地就業機會。

然而,除了台北市、高雄市等少數縣市外,大多數縣市並無能力來規劃相關產業政策。甚至連台北市產業發展政策、高雄市產業發展白皮書中所提到的各項策略產業施行效果也都相當有限。
事實上,我們必須正視地方產業的幾項現實問題。首先,畢竟長期以來,產業發展並非地方自治事項的一環,各縣市有的工商管理科是負責工商登記而非工商發展,包括台北市政府在過去都沒有產業發展專責單位,經濟發展長期以來都是由中央的角度出發,而地方加以執行。
此外,對於經濟發展所需的政策支持,地方政府可以著力的空間更是有限。不像美國與中國地方政府可以彈性的租稅調整,台灣由於幅員有限加以可以施行的項目不足,地方政府所進行的地租補助或租稅減免往往變成惡性競爭,到最後仍然是資源豐富者可以端出最好的政策,來吸引相關的業者進駐。

舉例而言,南港軟體園區的配置,對於北台灣地區而言,台北市早已擁有金融等策略性產業聚落,但仍然可以在中央的配合下爭取軟體園區的設置。於是乎,廠商的聚落反映了房價的提升,讓大批年輕就業族群的所得卻必須支付高額的房租,而無法有效儲蓄。試想,如果延續新竹科學園區,而配合高鐵讓軟體聚落往南延伸至新竹縣、苗栗縣,則台北金融產業聚落仍能擴大腹地,但台灣的整體空間資源可以更有效利用,也降低青年工作族群的購屋壓力等。這都是台灣在缺乏整體產業空間思維下,經由競爭型計畫來配置資源的負面結果。

彙整台灣地方政府發展產業所遭遇的瓶頸,大致有下面三個部分,首先是人才的部分,因為缺乏國際競爭與產業價值鏈概念,對於全球化下的地方經濟條件無法全盤掌握,所以所提的政策往往都缺乏長期、整體性的考量,往往都是流於口號或僅是活動類的項目,來做為振興地方產業的政策作為。但這類活動不僅無法吸引國際資金進駐,連加值提升既有產業的能量都無法有具體效果。

而人才上的缺憾是包括著政務官選任或者是事務官養成體系,都是缺乏持續性的訓練,也缺乏產業實務觀念,使得台灣過去幾年的施政作為上缺乏創意。而人才的委外作業,在經費有限的情況下所委託的專家顧問團隊,更淪為學術論述,缺乏實務操作建議,在在都約制了施政作為所需人才能量。

其次是財政面的課題,困難的地方財政讓各地方政府連支付薪資都相當吃力,多數經濟困頓的縣市更是難以尋找出吸引廠商投資或培養地方能力的資源,所以社會福利成為施政的重要項目下,各縣市在財政面能夠挹注經濟發展的空間非常的有限。

最後就是制度面的因素,部分地方政府產業發展概念有限,加上中央部門沒有國家整體產業目標,也就更不知道各縣市的應有定位,也往往形成盲目投資,例如苗栗縣的多處觀光廠館,新竹縣的投資世博天燈設施,都是不具投資效益的項目,但其出發點卻都是想要帶動地方觀光產業發展,這就是制度面缺少實務專業協助評估的結果。

在這些限制下,地方政府發展產業的現實問題就是,除了辦理一些觀光類活動之外,大多數地方政府並沒有能力規劃產業政策。而也由於人才視野的限制,所謂的優質就業機會,如民宿經營、有機小農等,在這些經濟貧瘠的縣市實情就是低薪、附加價值有限的工作,而無法讓同樣的工作創造足夠的尊嚴所得。

在此同時,面對地方政府的種種限制,中央政府則是由於整體財政困難,而無力發動大型化產業支援政策,僅能以幾百萬的規模,針對幾十萬的人口聚落推動所謂的產業發展政策,最後的結果就是流於形式與作文比賽,一堆結案報告與用途不彰的蚊子館交代著產業發展政策的推動成果。

 

如何建構「中央地方協力經濟發展平台」?

考量到地方產業的發展攸關就業安定、地區繁榮的最根本角色,中央政府實在責無旁貸需要進行協助輔導,尤其是相對經濟發展衰退的地區。但中央與地方的協力關係,應排除現行威權家長式的政策指導模式,而是以廣納型(Inclusive)的態度,引導地方產業的資源配置,避免被權力獨佔了整個政策的話語詮釋權。

因為能否落實產業政策目標的關鍵在於整個產業政策的決策體系,能否透明、公開、以廣納入所有的可能。面對各項可能的開發爭議,如環評、用地變更等,如果環評委員或公民代表仍無法接受民主程序,則一切努力都沒有可能。對於目前開發面對的權力凌駕專業、委員有權無責低報酬的情況,都是獨斷型決策的表徵。

故在前述瓶頸分析之下,如何建構新階段的地方產業發展協力關係?本文提出下列幾項策略:

(一)中央政府應規劃台灣整體產業發展目標,並確認區域產業角色,進行各區域所需基礎建設投資。

中央應該承擔應有的責任分工,將台灣整體產業發展目標加以釐清,針對短中長期的人才、土地、資金等各項資源盤點,並就空間要件整體規劃基礎建設投資順序,必要時引進民間活力進行PPP計畫,以建構出長遠的產業發展基礎。
而在整體產業發展目標中,更應以區域計畫的角度整合規劃,讓各區域明瞭它們在整體空間中之定位,而不會被媒體上的口號而混淆了長期的發展方向。

(二)中央政府應協助地方政府擬定產業發展策略並確認資源提供。

由於地方政府能量不足以擬定具體可行的產業發展策略,中央政府應排定順序,就急迫性與效果性逐步協助各地方政府擁有長期產業發展政策,以取代目前經費發放式的協助機制。

也唯有中央與地方協力擬定的地方產業發展策略,才可以讓中央與地方政府了解彼此能量,掌握資源現況,如此對於推動成果之檢討改進時才得以對症下藥,達到目的。當然,前提就是中央政府有確實落實成果評估機制,以做為目標調整之基礎。

(三)由地方政府納入產業界實務意見,在中央政府協助制訂的產業發展策略中,推動地方產業政策形成。

至於地方政府主導的部分,就是在整體產業策略中強化對於民間機構的招商能力,包括納入產業界的實務意見,一方面回饋於與中央討論地方產業發展策略,一方面則是強化地方政府施政之實際作為,讓地方政府的有限能量能夠聚焦發揮,避免錯置。

(四)地方政府應強化除了經費協助以外的政策協助內涵,包括土地提供、用地變更、環保爭議…等,以落實產業政策內容。

而針對目前產業計畫推動過程中的重大爭議事項,地方政府應廣納各方意見,強化溝通討論,而爭議過大者,則研擬替代方案或及早中止計畫。

 

結語

未來,針對地方產業的發展,應該分為兩大面向據以推動,一類是中央在全國整體思維考量下,可實際帶動各地方發展的「由上而下」產業項目,例如:生技、新能源、新科技、新石化、國防與精密工業、新農業,以及生技與醫療產業等六大產業,另一類則是由各地方政府所考量的「由下而上」產業方向,如觀光發展、地方特產等。

正因為面對經濟的挑戰,中央政府可能自顧不暇,但台灣沒有堅實的地方產業基礎,各項中央推動的經濟產業政策可能也僅能創造單極或雙極化的產業空間結構,並無法充分發揮台灣全島已有的產業能量與產業可能。

對此,中央政府有必要拋棄家長式的產業引導模式,而相對建立起一個中央與地方政府協力建構廣納型的產業環境。中央就其能量負責台灣整體產業目標與成果評估外,關於發展策略與資源動員的部分則與地方政府一起擬定,而對於部分縣市,由於必須考量裁併的可能,所以中央政府更應創造實質有用的區域級整合平台。在打破雨露均霑的政治思維下,透明化各項計畫討論過程,針對可以推動者集中帶動,至於理性或不理性反對意見時,也在廣納過程中發揮計畫審議的功能,甚至中止計畫在所不惜,以順應接受該地方衰退的發展,並凸顯非理性反商力量的結果。

而民間資源的導入才是經濟成長的關鍵,各項產業政策規劃如果無法讓民間企業有感,如果無法動員台灣大量的中長期資金,而只能利用政府資金自轉自行,都是失敗的產業政策。所以創造一個廣納型的環境,讓民間廠商參與政策的形成,也引導民間資金透入地方產業生產。

目前台灣的政治環境中,很難想像諸如「加工出口區」、「台積電」等充滿創意的產業政策,可以在目前的政策環境中成形。我們無法接受目前官僚素養不若前人,我們只能期待官僚的創意能夠在政黨輪替的過程中逐步從谷底提升,而不是現狀的消失殆盡,而放任政務官蛋頭學者的創意展現。

 

表一:全國失業率統計(單位:%)  

年份 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
台灣地區 2.7 2.9 3.0 4.6 5.2 5.0 4.4 4.1 3.9
六都 2.8 3.1 3.1 4.6 5.2 5.0 4.4 4.1 3.9
非六都 2.6 2.7 2.8 4.4 5.0 5.0 4.5 4.2 3.9
年份 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014  
台灣地區  3.9 4.1 5.8 5.2 4.4 4.2 4.2 4.0  
六都 3.9 4.2 5.9 5.2 4.3 4.3 4.2 4.0  
非六都 3.9 4.2 5.8 5.2 4.4 4.2 4.1 3.9  

表二:就業人口平均所得統計 (單位:元)  

年份 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
台灣地區 680,685 709,886 721,099 710,552 707,994 722,229 733,965 750,756
六都 722,478 747,137 756,275 740,611 746,628 764,075 764,065 785,139
非六都 598,431 639,131 651,274 643,829 632,912 642,261 679,109 684,854
年份 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2014
台灣地區 757,459 774,911 772,424 772,740 780,390 777,111 806,080 818,881
六都 791,810 810,170 806,682 805,391 813,324 808,191 831,903 851,769
非六都 703,561 715,296 708,838 707,352 722,970 722,453 763,863 767,616

附註:每名就業人口平均所得=平均每戶全年經常性收入/平均每戶就業人口
以上資料來源:縣市重要指標查詢系統,http://statdb.dgbas.gov.tw/pxweb/dialog/statfile9.asp,本研究自行估算

 

 


(黃崇哲/台灣金融研訊院顧問、國立台北大學經濟系助理教授)