從日本經驗看台灣的政權交接法制化《下》 | 黃美惠

2016.06.21

2016年1月16日民進黨主席蔡英文當選為台灣首位女總統,國會也首次政黨輪替,終結戰後中國國民黨在台灣的行政權及掌控將近70年的國會,提供台灣政治轉型的重要契機。這不僅是台灣國家人民的勝利,更向國際社會證明台灣作為一個獨立國家,民主憲政穩定成熟發展。這天國際高度關注著亞太島國台灣的民主革命,同步紀錄蔡英文的勝選與歷史,也宣示以台灣認同為主體的新政治的開端。

民主價值已深植台灣人心,但周邊的配套法制卻仍付諸闕如。以2000年及2008年的兩次政權交接工作的進行來看,都是風波不斷。總統交接不但缺乏慣例,也無現成的法規。從1月17日至總統5月20日的新任就職,有長達四個月的政權交接期,國內重大議案、兩岸關係與國防軍事外交等都可能出現不確定因素。如今,台灣面對這個可能是全世界民主國家最長的政權交接期,為確保新舊政府政權銜接的順利與完整,政權交接法制化過程的省思與行動刻不容緩。

 

台灣的政權交接法制化的檢討 

(一)總統交接的重要原則

目前出現的交接條例草案版本,多參考美國。根據美國的政權交接經驗,總統交接涉及的工作分為(1)大選期間﹔(2)總統大選到新總統就職期間﹔(3)新總統就職之後的三階段。茲列舉第二階段「看守」期間,新任和現任總統及政府應注意的重要原則和事項。

現任政府的作為應有七項:(1)提供正副總統當選人必要的安全保護、禮遇、以及進行交接工作所需的經費、人員、車輛、通訊和辦公設施。(2)成立協助總統交接小組,主動協調各級政務軍事單位配合辦理各項交接工作,包括機構視訪、業務瞭解、資料調閱、人員調用和儀式安排等。(3)各政府單位立即依照統一格式準備交接簡報,包括組織職掌、重大政策、人事清冊、檔案文件和預算、財產的交接,以及對既有組織、業務和人事等的檢討和建議。(4)所有機關之涉及國家安全或利益之機密性業務,除平時即應記錄列管外,亦應一併進行移交。(5)一定層級以上的人事任命和升遷,以及重大政策、命令、條約和預算制定、公布、簽署或執行,除有必要者外,原則上應立即凍結。(6)現任和新任總統應保持定期聯繫,並針對危機預防和應變隨時交換意見。(7)成立總統交接監督機構,負責處理總統移交之爭議。

另一方面,新總統當選人的作為如下:(1)儘速成立總統當選人辦公室,下設總統交接委員會,負責總統交接之決策、指揮和管制。(2)由總統交接委員會檢視現任總統及政府各部門的組織執掌、重大政策、人事問題並撰寫建議報告;主動與現任部會官員聯繫,建立和各部會之間的交接窗口,定期聽取業務、人事、檔案、預算和財產交接簡報。將前述各種報告彙整後撰寫業務交接計畫案人事建議案、交接典禮案,向新任總統簡報;在新任總統作成決策並公布人事案後,向新的部會首長進行簡報,並協助及早熟悉相關業務。(3)在人事安排上,爭取留任各部門優秀人員並善用常任文官,避免重大政策的中斷。

(二)各版本大同小異

檢視立法院於2008年4月25日二讀通過國民黨版本之〈總統副總統職務交接條例〉,此條例主管機關為總統府,草案重點列舉如下:(1)中選會公告總統、副總統當選之日起七天內,應成立總統副總統交接委員會,設委員長一人,委員十人,由總統當選人指派委員長,委員則由現任總統與總統當選人各推派二分之一名額,現任總統派未足額者視為放棄。(2)關於人事凍結部分,現任總統副總統未連任者,自中選會公告新任總統副總統當選人之日起,至其離職為止,不得於中央行政機關內任用或遷調公務人員。(3)除立法院已通過的法律、預算及政府經常性支出外,新增之重大政策、國際條約及特別預算均應凍結。(4)國政方面,總統副總統當選人可就中央行政機關主管業務,要求提供資料或作說明。(5) 總統副總統當選人應受一定禮遇及保護,所需要的車輛人員由主管機關協調相關機關支應,且自中選會正式公告日起,可成立臨時辦公室辦理就職前準備事項,並可調用人員辦事,被調用人員若是公務員,應依法令借調,交接期間結束後歸建原職。(6)臨時辦公室的員額編制及經費,由主管機關定之並編列預算支應,於中選會公告當選之日起三天內撥付,並依法定程序核銷。(7)應交接事項包括未辦或未了之重要案件、印信及有關國防、外交、兩岸及情報之特殊檔案等,逾期不移交或移交不清,若涉及刑責,應移送檢調機關偵辦。

基本上國民黨版本之交接條例草案大致合乎前述重要原則。惟草案審理的過程中,難免有新舊政府疑忌多於合作的問題,政黨防衛或政黨循私更優先於體認法制之必要。之後2008年(3月)、2011年(5月、12月)、2014年(4月)、2015年(3月、9月)的歷次院會,民進黨、台聯所有提案內容大同小異,但均未能通過。明顯相異之處為主管機關的設定,民進黨版與台聯版將主管機關訂為中選會。

比較時代力量版的〈總統副總統交接條例草案〉與民進黨版的〈總統職務交接條例草案〉,時代力量黃國昌強調有四點主要差異:(1)在立法院下設立總統、副總統交接監督委員會;(2)設立三項防止即將卸任的總統暴衝、推動爭議法案,包括行政命令須送國會審查、交接期間人事凍結,以及新總統若認定是爭議法案,舊總統就應停止,若新舊總統持不同意見,則應交由國會進行仲裁、決定。(3)如果交接期逾60日,新舊總統商議後,若達成共識,經全體立委2/3以上同意,可提前卸任。

(三)交接條例爭議眾家爭鳴

2月1日新國會起步,民進黨將政權交接條例納優先法案,但遭國民黨團反對。政黨互槓之外,針對交接條例的法制化,學者評論眾家爭鳴。依台灣現行憲政體制下的總統與行政院長的權責劃分,乃類似半總統制,有論者提出以美國總統制設計詮釋半總統體制的疑惑;也有論者提出規範或凍結現任總統保障任期內的權限的規定抵觸憲法;關於縮短看守期,現任馬總統提前卸任的交接方式是否合憲等諸多問題,法律專家見解歧異。

台灣的半總統制的特色是,民選總統擁有相當實權,以及內閣同時向總統及國會負責。2月17日蔡英文公開對現任政府針對國家重大計畫・法案・預算的通過、執行,提出「二不一緩」。因政權交接尚未法制化,2月19日總統府與民進黨舉行首次政權交接會議,行政院提出「政院及所屬部會520交接作業實施要項草案」,交接作業由行政院院本部及相關部會成立交接作業小組。馬政府盼雙方成立29個部會對口,但民進黨在內閣人事未定的情況下,認為時程上難以配合,暫提三人對口聯繫名單。故此階段的政權交接作業的焦點為行政內閣的交接;而總統副總統的職務交接,因無法令制度,國安、國防、外交的完整交接是痴人說夢。

行政院看準民進黨「準備不及」,端出看似交接時程的牛肉,表示已於2月底完成交接作業簡報資料,於3月4日將29份520交接作業摘要報告送交民進黨。但機密性的交接資料暫不交接,意指「等待民進黨交接窗口準備好之後」再移交,或有部會認為通過〈總統副總統職務交接條例草案〉之後,有法令依據再移交,交接初期尚有不適合調閱機密檔案和原件,在相關保密法令規範下,僅可以說明方式報告。此即反映出未能立法規範之危害。國民黨團與馬政府在國會與行政院扮黑白臉,民進黨的2016政權交接之路恐怕崎嶇難行。

 

借鏡與展望 

2016後民進黨完全執政,今後的台灣政治將趨向憲政常道的政黨輪替模式前進。

(一) 邁向健全的政黨政治的發展

日本民主黨尚未執政前,即已成立「政權準備委員會」,目標即為政黨輪替。新任黨主席一上任,便公告該黨首的選舉公約,政策方向鮮明化,讓選民了解該黨價值觀。此點相當值得我國參考,使在野黨隨時準備好執政,不發生「準備不及」, 同時也不因交接倉卒,而令國家重要建設空轉。

日本基於健全的國家公務員體制,政權交接大致順利。即使如此,交接法制化是民主國家的成熟度的考驗。

弱小的在野黨是政黨政治的致命傷。日本安全保障危機管理學會長渡邊利夫認為,健全的政黨政治,執政黨與反對黨的比重應為「55:45」。基於國益,尤有必要促進在野黨的政策力提升,此點正是多數台灣人對時代力量等在野黨的期許。政黨無論執政在野,均必須充實黨內智庫研究機關,以確保執政時可以立即銜接政務。

(二)2016後台灣的政黨政治要「翻轉」什麼?

1. 民主的深化―拋棄政治計算
觀察政黨的提案動機與時間,選擇在總統結果公告後立即提案,或在大選前一年推出草案,令人質疑政治計算,缺乏對該案立法的誠意。仔細翻閱立院議事錄,各政黨將黨益優於國益,不僅無助於建立合理的法制,更影響國家民主體制。
2. 立法透明化―國會議事錄與全民影像監督
院會及委員會記錄目前網路皆公開,每位質詢立委及答辯政務官的疏職、循私的言行都攤在陽光下。藉由國會現場直播,全民隨時監督國會,將不適任立委立即除籍淘汰,翻轉舊型態的非理性杯葛,讓國會專業、優質、透明化。
3. 政黨對國家政策立場及價值觀的鮮明化

日本民主黨標榜改革的政黨,在基本的政策的立場、價值觀、哲學,努力展現鮮明的姿態,終於贏得政權。然而鳩山當選翌日,因黨內人事等問題,放棄政權交接小組,除缺乏經驗外,更是妥協的結果。2005年之前的民主黨原本充滿改革活力,2009年獲得選民支持,實現了政黨輪替,但執政失敗,三年後被選民拋棄。民進黨完全執政後,應以失敗為鑑,對中長期的國家政策的立場、價值觀要更明確對全民交待。然而,目前新政府未就職,民進黨已模糊自我的價值觀。

 

 


(黃美惠/文化大學日文系助理教授)