仲裁案後的南海安全問題 | 林廷輝

2016.07.12

前言

由於2012年4月黃岩島海上衝突事件,引發菲律賓在2013年提出南海仲裁案,試圖藉由公正第三方宣布中國所占島礁太小,或者為低潮高地,不能主張海洋權利;另一方面,菲律賓希望藉由仲裁庭的力量,宣告中國在此海域執法或干擾活動均違反1982年「聯合國海洋法公約」規定,填海造陸的作為破壞海洋環境。在中國表達「不接受、不參與」的前提下,菲律賓所提的仲裁案的確不能解決南海爭端,反倒會引起中國更加緊張與憂慮,緊張的是中國不遵守國際法,成為區域惡霸的形象無法洗脫,憂慮的是,美國當然會拿仲裁結果為號令,藉此將軍力部署南海,以制衡中國在此海域的「執法活動」,執行裁決而師出有名,這會讓中國更加感到不安,因此,仲裁結果出爐後的南海局勢是險峻的,區域安全穩定也備受考驗。

至於南海區域將面對那些安全議題?大致可從中國怎麼看待南海的安全問題著手,這當中又以習近平在2014年5月在上海舉行的第四屆「亞洲相互協作與信任措施會議」(Conference on Interaction and Confidence-building Measures in Asia, CICA,簡稱「亞信會議」)所提出的「亞洲新安全觀」為中國看待南海安全的基礎,習近平闡釋的新安全觀為「共同、綜合、合作、永續安全」。在「共同安全」方面,尊重保障各國安全,不能犠牲他國安全,謀求自身絕對安全,不應壟斷區域安全事務,侵害他國正當權益,同時恪守主權獨立、領土完整、互不干涉內政的原則;強化針對第三方的軍事同盟,不利於維護區域共同安全。至於綜合安全即「統籌並維護傳統與非傳統安全;對恐怖主義、分裂主義、極端主義等『三股勢力』採零容忍態度。」針對合作安全,即「通過對話進行合作,從低敏感領域著手,反對為一己之私挑起事端與激化矛盾,『亞洲的事情,歸根結底要靠亞洲人民辦;亞洲的問題,歸根結底要靠亞洲人民來處理;亞洲的安全,歸根結底要靠亞洲人民來維護』。」最後,永續安全即合作與發展並重的安全。

習近平的新安全觀,更重要的是要阻擋區域外國家干涉區域內事務,也回到了中國在1953年提出的「和平共處五原則」,不過,中國在當年提出此原則時,獲得第三世界國家廣大歡迎,但就在今日的南海,東南亞國家反倒希望美國與日本積極介入區域事務,謀求在安全上的保障,主要原因是崛起後的中國是否會遵守國際規範?亦或試圖採用「實力」以獲取國家利益,包括領土主權爭議的解決手段等,菲律賓所提南海仲裁案,不僅為了維護菲律賓自身的利益,同時也測試中國對國際規範與法律制度的政策與態度,美國民主黨總統參選人希拉蕊在2016年4月初於賓州(Pennsylvania)發言指出,如果她當選總統,將嚴懲中國的非法行為,必定讓這個亞洲大國「守規矩」,也就是要中國遵守國際法。

 

「安全」的基礎是「法治」(rule of law)

對美國而言,重返亞太戰略中不全然是要圍堵中國,由於美國對中國採取圍堵與交往同時的策略,因此也讓美國在亞太的盟邦感受到,為何美國看似支持亞太盟邦,但為何又在南海領土主權態度上維持中立,不表示偏袒任何一方之立場,例如美國就未曾在黃岩島議題上表態該島礁適用《美菲共同防禦條約》,但菲律賓卻看到美國明確指出,《美日安保條約》適用在日本行政管轄權所及的釣魚台列嶼上,立場清晰的態度讓中國對釣魚台列嶼不敢輕舉妄動,而僅能製造爭議,讓釣魚台列嶼爭議繼續存在,但對黃岩島來說,當中國在2012年4月後取得實質控制權,距離菲律賓僅約200公里的黃岩島對菲律賓來說便成了國家安全上的威脅,也因此,菲律賓必須透過讓美國駐軍在其軍事基地,以力抗或應對中國的軍事壓力。

然而,美國雖然在領土主權方面不表態,但對維護此區海域航行權非常堅持,即便美軍軍艦羅倫斯號(U.S.S. William P. Lawrence)駛入永暑礁12浬內,美國國務院發言人也稱此為行使無害通過權,挑戰中國國內法稱外國軍艦通過其領海需中國政府批准的規定,航行便利是海上經貿大國所需的,對中國、日本、韓國及台灣而言,南海海上航線由何國控制,將會掌控國家的經濟命脈,誰掌控了南海,誰就掌控了東亞區域的領導權,對美國而言,在中國與日本均有商業利益,因此美國也不會期望南海進一步發生戰事,以影響其商業利益。

不過,美國支持菲律賓在南海提出仲裁案,運用法律方式與中國尋求爭端的解決,同時警告中國不能「以大欺小」(bigger nation bullying a smaller one),因此,當中國採取「不接受、不參與」的南海政策時,國際社會認為這對南海區域安全是個威脅,當然也進一步影響到區域的穩定,不穩定的南海局勢,對中國持續發展經濟或推動「一帶一路」的戰略也會受到威脅。

中國一向認為,菲律賓提出南海仲裁案,背後指使者為美國,不過,因此認為在有政治力介入的前提下,中國不可能參與南海仲裁案,但問題就在於倘美國介入仲裁案,為何當美國申請旁聽口頭辯論庭時,仲裁庭斷然駁回美國申請,認為美國並非海洋法公約締約方,因此無權參與旁聽。倘再回顧4月底台灣漁船「東聖吉16號」在日本沖之鳥礁附近海域作業被逮捕,由於日本主張200浬專屬經濟海域,馬英九政府並不認同這種主張,並揚言採用仲裁方式控訴日本時,美國國務院發言人鼓勵與支持這種作法,原因是只要不使用武力解決,任何符合國際法、海洋法的爭端解決方式,美國都會予以支持,也就是說,美國在意的是國際社會目前的國際秩序,如果被崛起中的中國所否定,甚至不遵守,美國擔心國際社會將再回到「混沌」(chaos)的局面。因此,將中國拉進現行國際秩序中,接受並遵守現行國際法的法治社會,是美國現行主要目標。這也可避免南海聲索方們落入「安全困境」(security dilemma),畢竟中國不斷在南海擴張軍備與勢力,周邊國家勢必跟進,造成區域的軍事預算增加,但「安全」保障仍不足,窮兵黷武的結果,除對一般人民生活無所幫助,也可能因為不小心擦槍走火,牽動區域和平穩定。

 

實現南海法治之前,安全要靠危機管控

南海問題分為兩個層面,一為領土主權的爭議,二為海洋權利的爭端,由於領土主權各個聲索方有不可讓步的壓力,因此,領土主權歸屬問題雖難以解決,不過,2002年《南海各方行為宣言》第五項規定:「各方承諾保持自我克制,不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動,包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動,並以建設性的方式處理它們的分歧。」在維持島礁占領現狀下,至少未來在新生成的島礁上,各聲索方不會採取居住的行動,也可避免局勢的惡化,例如中國海警船1123號經常在南海無人島礁瓊台礁附近海域停泊,但被馬來西亞政府要求離開,由於雙方都採取克制手段,倘有任何占領行動,均是違反《南海各方行為宣言》的規定,雖然宣言在國際法上的拘束力較薄弱,但只要中國與東協國家均遵守內文規範,南海情勢至少不會繼續惡化,這也同時說明了法治的重要性,倘有和平手段、國際規範可依循,至少可以化解不必要的軍事緊張情勢。

美國重返亞太,雖有軍事存在的必要,在南海自由航行權的一切作為,與其說美國信守對亞太盟邦的承諾,倒不如說美國在測試中國的底線及其承諾。2001年,中美在南海上空發生軍機擦撞事件,當時兩國在軍事方面沒有互信機制,無法即時溝通,誤判的狀況被凸顯出來,歷經七年多,最後才在2008年4月建立了中美軍事熱線。近期,在2014年9月,中美兩國簽署《中美陸軍交流與合作對話機制框架文件》,11月也簽署《中美海上相遇安全行為準則諒解備忘錄》和《中美重大軍事行動相互通報信任措施諒解備忘錄》,在習近平訪問美國時,兩國也談了軍事危機通報與軍機空中相遇準則,倘美軍執意進入南海,無論是空中或海上的相遇準則、相互通報機制等,都要受到進一步檢測。

 

結語

南海緊張情勢並非今日才出現,二次大戰結束後,特別是在1974年發生中國與越南的西沙海戰、1988年中國與越南的赤瓜礁海戰、1995年及1998年中國與菲律賓美濟礁事件、2012年中國與菲律賓黃岩島事件等等,相關檔案與文獻資料證明當年國家元首之間並沒有機制性的溝通及熱線,否則戰事可能得以避免。

至於現今中國在南沙群島填海造陸的作為,引發菲律賓、越南等國的不滿與局勢緊張,未來這些島嶼吹填後,民事化與軍事化併行,甚至中國航母也將進行常態性的南海巡弋與操演,此際,周邊國家菲律賓、越南甚至是馬來西亞拉高對立態勢時,依據目前中國與東協建構的「外交高官熱線平台」,雙方都有不可退讓的壓力,就算是外交高官們也不敢作主,最後中國與東南亞國家的領導人們,誰願先撥出「熱線」?再者,夾雜著民族主義的南海議題,「熱線」可能會是引爆另一場衝突的起點?危及的反倒是自身的政權。然而,中國與東協國家「熱線」機制的困難,並不代表中美之間的熱線是受到阻礙的,由於中國認為南海問題是美國刻意引起的爭端,中美透過熱線來管控南海相關事務,成為未來雖無法在短期內解決南海問題,但在危機管控上卻形成穩定南海局勢的最佳方法。

 

 


(林廷輝/新台灣國策智庫副執行長)