陸封之島到海洋國家 | 戴寶村

2016.06.21

擺盪海陸之間的台灣

台灣是西太平洋地緣位置重要的大島,因而使其歷史發展具有高度的海洋性,荷蘭、西班牙相繼入據,以台灣作為其東亞重要商貿中繼轉運據點;鄭成功揭舉「反清復明」大旗,驅逐荷蘭人、奪取台灣建立東寧王國政權,繼而清帝國武力攻取領有台灣,在「為防台而治台」的特殊治理政策下,採取渡台限制政策,使得先民甘冒「六死三留一回頭」魂斷黑水溝的危險,偷渡來台灣建立家園,台灣一直是清帝國的邊陲島嶼。1895年台灣割讓給日本,開啟台灣另一海洋國家殖民新體驗。1949年,150萬中國各省人民因政治因素被迫離鄉背井渡海來台,而成為台灣的新住民。台灣歷史在改朝換代之際也形同擺盪於海陸之間。本文主要在闡述1945年代以來的政治格局造就台灣形同陸封之島,而在自由化民主化過程應朝向海洋國家前航。

 

威權體制與陸封之島

1. 戒嚴管制與陸封隔離

戰後台灣曾三度接獲戒嚴令,分別是二二八期間、1948年12月10日依據動員戡亂時期臨時條款所頒佈並於日後延續的接戰地域戒嚴令,以及1949年5月19日的台灣省戒嚴令。一般所稱長達38年的戒嚴,即是第三次1949年,台灣省政府主席兼警備總司令部總司令陳誠所宣告的「全省戒嚴」。依照戒嚴令的規定,戒嚴地區如同實施嚴格的軍事管制。人民自由權利遭受政府法令任意侵奪限制,應受到憲法保障之一切人身、言論、出版、結社、通訊、行動等權利徒具虛文。基本人權全面受到限制,台灣人民完全籠罩在戒嚴與軍事控制的束縛之下

1949年12月7日,中華民國政府遷來台北,1950年3月蔣介石在台「復行視事」,自此台灣成為國民黨政府嚴密控管下的「反共復國」堡壘。之後,國府決定實施戰略撤退,集中兵力,以鞏固台澎基地,故自海南、舟山與大陳等撤入台灣。同年6月韓戰爆發,杜魯門總統聲明放棄先前不介入台灣海峽的方針,下令美國第七艦隊執行台灣的中立化,以防止共軍攻擊台灣,同時要求國府停止「反攻大陸」行動,因此被稱之為「台灣海峽中立化宣言」。美國想將台灣從中國內戰「隔離」,不僅封鎖共軍「解放台灣」企圖,更斷絕蔣介石的「反攻大陸」夢想。

台灣海峽成為東西集團在亞洲的分界線之一,中美共同軍事防禦條約的締結,則是將台灣納入亞洲冷戰的最前線。如此的國際情勢,再加上1949年以來,戒嚴及國民黨長期「威權主義」式執政的政治型態,高度一致的政治菁英、嚴密的社會控制、意識型態的灌輸、對本土菁英的籠絡與分化,以及特務組織系統和薄弱的本土政治力,造成人民對政治的排斥與疏離,對公共事務的漠視與不參與,更增強威權政治的深化。

國際冷戰與戒嚴威權體制,陸權性格的國民黨政府被陸封於台灣這個海島,威權統治與白色恐怖使人民對政治噤聲、疏遠,戒嚴使得台灣四面環海的海洋開放性格受到壓抑與限制,海洋和海岸成為管制地帶與禁區,人民無法親近、靠近,更遑論了解與認識如同化外之境—海洋。

2. 政治外交孤立與活絡海島型經濟

台灣自然資源缺乏,人口多密度高,軍事國防負擔大,外貿依存度高,外交孤立,各國的保護主義等均是經濟發展的不利因素。但卻發展出活絡海島型經濟,成為「新興工業經濟體」,甚至被稱之為「台灣經驗」、「經濟奇蹟」。

1950年韓戰爆發後,美國重啟對台灣的軍事、經濟援助。美國對中華民國援助政策的發展,依據法案的變遷,可區分為三個時期:第一期是戰後初期的援外法案時期;第二期是1950年代的共同安全法時期;第三期是1960年代的國際開發法時期。其中又以第二期對當時的台灣最為重要。1951-1967年間,美國軍援台灣約24.8億美元,經濟援助約14.8億美元,若加上低利貸款、直接投資和技術轉讓等項目,並將時間延至1982年止,美國等國家對於台灣的資金援助高達205億美元,對於戰後台灣平衡財政赤字,增加資本積累,創造有利投資環境,以及對經濟的穩定與發展影響極大。

台灣經濟發展依其不同階段特性可分為戰後重建與進口替代時期(1950-1960)、出口擴張與經濟起飛時期(1960-1973)、經濟調整與第二次進口替代時期(1973-1980),以及自由化、國際化、技術、資本密集工業化時期(1980年代以後)。尤其在1971年以後,台灣外交處境面臨空前的危機。1960年代,美國既往的外交政策已經開始改變,1970年代「雙重代表權案」的磋商,到1971年10月25日聯合國第1976次全體會議通過由阿爾巴尼亞提案「恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利」之二七五八號決議案,象徵中華民國政府的「蔣代表」被逐出聯合國,同時也被迫退出聯合國相關組織及其所屬機構,連帶其他國際組織也引發連鎖效應,導致台灣國際處境愈趨艱難,國際外交也陷入前所未有之衝擊,一年內相繼有比利時、日本等15國與中華民國政府斷交,日後所有相關國際組織的申請也難如登天。

由於台灣是一貿易依存度極高的國家,仰賴亞太各國的能源、市場、技術等,故於1970年以觀察員身份參加「太平洋盆地經濟理事會」(Pacific Basin Economic Council, PBEC),尋求有益的經貿觀點和更多的合作機會。1984年,我國正式成為PBEC第17屆溫哥華國際年會會員,而後隨著PBEC會員的擴充,我國不僅積極參與同時也在PBEC扮演重要角色,更因此拓展了外交空間。台灣國際經貿依存度日益提高,進而使得台灣在外交上獲得絕處逢生的機會。外交孤立與經濟起飛幾乎可說是同時。外貿急速的成長,將台灣推入國際經濟體系之中,同時也擴大與西方經濟利益的結合。儘管喪失聯合國席位後大多數國家均與台灣沒有外交關係,但是為增進貿易投資,雙方政府必須給予彼此必要的便利。是以日後多數與台灣有貿易往來關係之國家,已察覺與台灣經濟關係日益重要,為了促進經貿往來,必須容許台灣駐外單位擴大與改名,同時給予我方人員某些豁免權。因為貨物人員往來增多之後,經貿摩擦接踵而至。國際上要求台灣降低關稅、開放進口、平衡貿易的呼聲與壓力不斷湧現,也使得台灣開始有機會積極與各國進行經濟對話協商,並開啟尋求重回國際舞台之機會,如APEC、WTO。

3. 海洋文化與社會變遷

所謂海洋文化:「基本是隨人類海洋活動的能力如利用船舶航運、探險、捕魚、戰爭、…諸質量的提升而形成。」;「海洋文化的特質是流動的、開放性的、多元性的、包涵性的。海洋文化的意涵在於人類與海洋互動所形成的生活方式,長期的生活方式,建構了族群所具有的海洋文化特質。從十五世紀西方海權國家興起後,透過海洋交通網絡所形塑的文化特質迄今未衰,冒險犯難與拓展的胸懷,建構了當今世紀文化商業網絡,形成全球化的交通與商業體系。從人群互動的觀點來看,圍繞在土地之外的海洋,不是阻隔而道路,台灣深具豐厚的海洋文化特質,雖因戰後政策阻礙海洋文化特質的持續發展,但自古以來所蘊含深藏的海洋文化因子,使得台灣逐步掙脫政策的桎梏與外在政治環境的制限,逐步地開拓海外經貿與海洋文化。

台灣是一個四面環海的島國,具備島嶼的地質、氣候等自然條件,島國一直扮演著大陸文化的接收者和被傳播者的角色,不同時期、不同階段的移入者或侵入者都造成一定程度之影響與改變。文化傳承透過不斷進行之文化交流、學習、傳播或者貿易往來的接觸,相互影響造成文化的多元樣貌。因此,從南島語系原住民族的移入到漢人進入,再到荷西等西方海權國家入據,鄭氏漢人王國、清帝國、日本帝國、中華民國政府,台灣的社會包含了豐富多元的文化,有海洋、有大陸的,交會在台灣這個海島,台灣被推向國際舞台上,也帶來各種不同文明的洗禮,台灣人的生活方式隨著時間的轉移而產生變化,社會組織、社會制度、社會關係、行為模式,以至民俗、習慣等的改變。戰後台灣社會由農業社會轉向工業社會、教育普及與社會階層的多元化,都深繫著台灣特有的海洋文化,而這些文化底蘊與特質,即隱含在我們的歷史文化之中。

 

自由化、民主化與海洋國家

戒嚴政策造成我們與海洋隔離,解嚴則是重新開啟我們與海洋的新關係的階段。戒嚴體制使我們失去認識與了解我們的土地與海洋,也連帶使得我們對於土地與海洋產生畏懼與冷漠的態度。1987年是戒嚴解除與威權時代結束的年代,也是台灣人重新追求邁向—自由化、民主化、正常化海洋國家的起點。

1. 解嚴與民主化

1986年3月,蔣經國召集第十二屆三中全會,並在會中決定「政治革新」,在中常會設立「政治革新十二人小組」,開始與當外勢力進行溝通工作。1986年9月28日「民主進步黨」正式成立,10月5日,蔣經國在國民黨中常會上說:「時代在變,環境在變,潮流也在變」,10月7日,蔣經國接受美國「華盛頓郵報」專訪時清楚表明解除黨禁方針,1987年7月14日正式宣告解嚴,同年9月開放大陸探親,12月解除報禁。1988年1月13日,蔣經國逝世,兩蔣威權統治時代正式成為過去,李登輝繼任總統,台灣進入後蔣經國時代。

李登輝在黨國體制內閱歷相對資淺,而且沒有自己的「班底」。他雖然正式被選為國民黨黨主席,但仍無法建立領導地位。在位期間一方面要應付國民黨內的保守勢力,一方面又要回應民間社會的改革聲浪。為了推動國會全面改選,李登輝必須面對黨內高層「主流派」與「非主流派」權力鬥爭的表面化,1990年2月20日爆發的「二月政爭」即是國民黨黨內公然的鬥爭,李登輝為取得黨內權力平衡,而任命國防部長郝柏村為行政院長,但仍無法消彌黨內派閥對立。「二月政爭」延緩改革之推動,而引發「三月學運」,抗議國民大會濫權。大規模學生靜坐抗議,要求解散國會總統民選、加速民主改革,並發起「全民逼退老賊簽名活動」。在此壓力下,李登輝於3月21日國大總統選舉結束後,於同日下午接見教授及學生代表,當下表明將召集政、財、學界人士舉行「國是會議」,決定推動「憲政改革」。

1991、1992年進行國民大會與立法院全面改選;1994年,舉行首屆台灣省長及台北、高雄兩直轄市市長選舉;1996年總統直選;2000年首次政黨輪替,2008年國民黨再取回政權,2016民進黨贏得總統與立委選舉勝選,進入全面執政,台灣的自由化、本土化與民主化日益鞏固深化。

2. 海洋事務機構的籌設

1990年代的全球化加強國際間對於海洋的關注,1992年在巴西舉行的聯合國環境與發展會議上提出了21世紀議程,1994年聯合國「海洋法公約」正式生效,這是人類使用海洋的憲章架構,同時也宣告人類由控制與利用海洋進到保護海洋,這是全球性最高國際機構的一種宣告,全球有一百多個國家簽署此一公約。1997年聯合國訂為國際珊瑚礁年,1998年訂為國際海洋年,2001年在巴黎召開全球海洋會議,2002年在南非召開的永續發展高峰會中也有關於海洋發展的部份,在海洋保護上要求具體措施,2003年在吉隆坡召開東亞海洋會議。

這些全球性海洋發展的走向也影響到台灣的海洋是決策與政策方向。1990年代中期以後,台灣也陸續有相關的立法,包括中華民國領海與連接區法、中華民國專屬海域及大陸礁法、海埔地開發管理辦法、環境影響評估法的施行細則及修正、海洋污染防治法的通過,其間在2000年正式成立海巡署,2000年政黨輪替後,陳水扁總統提示:「海洋不是我們足跡的終點,而是我們視野無限的延伸」,政府要積極扭轉過去「重陸輕海」的狹隘,2004年1月份,成立「行政院海洋事務推動委員會」,由行政院長擔任召集人,聘任產官學及產業界委員共24人,設置文化、科研,產業策略、安全、資源等6個工作分組,持續規劃、推動、協調及諮詢海洋事務政策與重大措施,以訂定符合世界潮流與國家發展的海洋政策。

「行政院海洋事務推動委員會」積極規劃國家未來海洋事務發展之方向,完成制定「國家海洋政策綱領」以及各工作分組的「分工計畫表」,2004年召開海洋事務研討會,希望藉由廣泛的意見交流,激盪出對國家海洋發展更創新、更具價值的想法和意見,俾使海洋事務發展政策更臻周延與可行。2006年,發表台灣第一本海洋白皮書,國家元首也曾明白宣示台灣是海洋立國的國家,同時也正式籌劃海洋事務部的成立;但始終只聞樓梯響,最終仍無進一步的實際行動。2008年8月再度政黨輪替後,國民黨政府將「行政院海洋事務推動委員會」改名為「行政院海洋事務推動小組」,雖仍延續作為推動海洋事務及跨部會協調機制平台,但徒具虛名、空有口號,絲毫未見實際的具體海洋行動。

2016年的總統大選及立法委員選舉,本土的政黨民進黨雙雙勝選,進入全面執政時代,應再進一步進行中央政府改造,如廢除僑委會、蒙藏委員會,退輔會等過時不宜之機構,將行政資源全力設立完備的海洋事務機構---海洋部,編列充足的預算,建立及整合海洋資訊,強化海洋科技研發能力,以及從事海洋科技的合理利用與管理。真正扭轉過去「重陸輕海」的政策,落實海洋立國的決心,因此籌設海洋事務專責機構是當務之急。

3. 海洋立國台灣活路

海洋是世界人類文化的搖籃,改變了許多的世界文明,21世紀是「藍色革命時代」的願景,也是人類開發利用與保護海洋的新世紀。過去台灣深受傳統陸權思想模式的影響,使得台灣人在無形忽略環海的資源文化與優勢,因此順應世界潮流趨勢,追求海洋永續管理與經營,是台灣身為海洋島國與世界成員的重要任務之一。國際上主要海洋國家,對於海洋事務的重視與日俱增,海洋資源利用與開發勢必必行,如何整合海洋相關事務,發揮最高度行政效率,不僅是當前國際間最重要的課題和趨勢外,也是台灣邁入新世紀,作為一個真正「海洋國家」的重大任務。

翻轉「重陸輕海」思維,善用海洋蘊藏豐富能源、礦產、漁業等資源,在全球正掀起「藍色」圈地運動中,突破舊有思維,重新思考「海洋」這塊關係著台灣未來的生存發展的「藍色國土」,新的海洋思維和戰略是必要且急迫的。面對21世紀海洋時代來臨,如何善用台灣海洋優勢並整合相關科技研究資源與團隊,開發利用海洋資源,同時推動海洋生物資源養護以及確保海疆,掌握海洋經濟龐大商機,其唯一活路就是—「海洋立國」。

 

脫陸入海 快樂出航

長達38年的戒嚴,戒嚴剝奪了台灣人民的人權自由,同時也封鎖與阻隔台灣與海洋的關係。使得台灣形同政治陸封之島,長期威權統治,阻絕人民的自由發展,也使得台灣歷史文化中深蘊的海洋性格飽受壓抑。1971年,喪失聯合國代表權,台灣外交處境日趨孤立,外貿為導向的海島型經濟,使得台灣必須突破外交孤立困境,以務實的外交思維重新與世界接軌,也成就創造出舉世注目的「台灣經驗」、「經濟奇蹟」。

1987年戒嚴解除與威權時代結束,也是台灣人重新追求邁向—自由化民主化海洋國家的起點。因應全球化的海洋發展趨勢,台灣也必須跟上時代的潮流與脈動。2000年政黨輪替後,終於超越長久以來「重陸輕海」的框架與思維,透過「行政院海洋事務推動委員會」的成立,「海洋政策白皮書」提出,終於看到海洋台灣邁向海洋立國、海洋國家的希望。而海洋專責事務機構只是實現海洋國家的一個重要環節,面對21世紀海洋時代來臨,在這片屬於海洋台灣的「藍色國土」,我們必須有新的海洋思維與戰略。

總之,台灣的歷史一直以來擺盪在海權與陸權之間,海洋使得台灣與國際接軌,促使台灣躍上國際舞台。陸權性格的統治者,將台灣陸封在島嶼之中,壓抑、防範台灣深具的島國條件與海洋子民的天性,使得原本開放、熱情、冒險、奮鬥、進取的海洋性格被扭曲為狹隘的島嶼心態,以致自我邊陲化,失去主體性。21世紀新的海洋時代來臨,台灣應該擺脫被發現、被殖民役使的宿命,重新「自我發現」與「自我定位」,脫陸入海,以海為路,積極利用這片屬於海洋台灣的「藍色國土」,延伸連結世界,從而邁向海洋立國,建構一個真正的海洋國家。

 

 


(戴寶村/政治大學台灣史研究所教授)