從日本經驗看台灣的政權交接法制化(上)|黃美惠

2016.04.07

前言

2016年1月16日民進黨主席蔡英文當選為台灣首位女總統,國會也首次政黨輪替,終結戰後中國國民黨在台灣的行政權及掌控將近70年的國會,提供台灣政治轉型的重要契機。這不僅是台灣國家人民的勝利,更向國際社會證明台灣作為一個獨立國家,民主憲政穩定成熟發展。這天國際高度關注著亞太島國台灣的民主革命,同步紀錄蔡英文的勝選與歷史,也宣示以台灣認同為主體的新政治的開端。

民主價值已深植台灣人心,但周邊的配套法制卻仍付諸闕如。以2000年及2008年的兩次政權交接工作的進行來看,都是風波不斷。總統交接不但缺乏慣例,也無現成的法規。從1月17日至總統5月20日的新任就職,有長達四個月的政權交接期,國內重大議案、兩岸關係與國防軍事外交等都可能出現不確定因素。如今,台灣面對這個可能是全世界民主國家最長的政權交接期,為確保新舊政府政權銜接的順利與完整,政權交接法制化過程的省思與行動刻不容緩。

討論各國政黨輪替的交接經驗時,一般會先參酌美、法、德的經驗與制度,而忽略鄰國日本。日本的政府體制是議會內閣制,自民黨從1955年長期執政,採派閥政治,首相與閣員常因黨內派閥勢力的變遷而更迭。故文官出身的事務次官掌握實務政策主導權,國會議員的基本工作則為利益分配而非決策制定。內閣的更迭亦即行政權的移轉,有健全的文官體制作為基盤,原則上不會影響到政務的運作與政策的穩定性。直到1993年眾議院大選,自民黨未獲半數席次,在野的七黨一派聯手推翻自民黨的長期統治後,組成非自民黨的細川護熙聯合政權。細川聯合政權的成立的背景,即在野各黨策略合作以及選民殷切盼望政治改革的氛圍中出現突破。

2009年8月30日眾議院大選,民主黨獲得單獨過半席次,日本實現首次真正的國會政黨輪替。然而台日的政黨輪替經驗不多,在政權交接的法制面均未妥善之下,皆僅以政權交接小組作為過渡的型態。本文首先說明日本政權交接的經驗與啟示,接著回顧並檢驗台灣在政權交接法制化的過程與討論,試圖整理出問題點,供台灣人思考2016以後的新政治。

日本政權輪替的回顧與現況

戰後,日本經大選產生的政權輪替有四回,分別是1947年的吉田內閣移交片山內閣,1993年的宮澤內閣移交細川內閣,2009年的麻生內閣移交鳩山內閣,2012年的野田內閣移交安倍內閣。當中,片山內閣與細川內閣的期間僅存不足一年,2009年誕生的民主黨政權為期三年三個月。

2009年8月30日日本第45屆國會眾議院選舉結果,民主黨獲得眾議院480個議席中的308席,成為單獨過半數的國會第一大黨,鳩山由紀夫在9月16日召開的特別國會中被選為內閣首相。而執政半個多世紀的自民黨在眾議院的席次,也由選前的300席劇降為119席,成為在野黨。這情況與2016台灣總統大選民進黨壓倒性勝選一樣具有特別意義。從勝選公布日起至正式交接日,確定執政的民主黨如何面對與處理歷史性的政權移交呢?

(一)政權交接委員會的構想

1993年社会民主連合代表江田五月為了政治改革與實現政黨輪替,向社會、公明、民社、社民連、日本新黨的各黨黨首呼籲,提倡設置政權輪替的協議機關―「政權交接委員會」。江田的構想是預期小選舉區制的新選舉制度實現的話,將進行具體的選舉合作,形成對抗自民黨的勢力。2003年眾議院大選結果,自民黨獲得眾院480個議席中的236席,未能過半;反對黨民主黨獲得177席,是史無前例的勝利。政權雖由自民、公明兩黨組成自公聯合內閣,但2003年的大選結果給予民主黨實踐政黨輪替的信心,民主黨「政權準備委員會」提出《確立邁向與國民共同行動的新政府》報告,第三章標題為〈樹立首相主導的新政府―實現政治主導的行動計畫〉。該行動計畫分四階後,分別為「勝選後5天」、「獲得政權30天」、「百日改革計畫的設定與展開」、「300日改革計畫的設定與展開」。

「勝選後5天」的行動計畫的重點為啟動政權交接小組。關於交接小組的組織成員,首相的預定者之下,有官房長官(黨政策調查會長)、首席補佐官、官房副長官、內閣補佐官的政治家組之外,同時配置無任所國務大臣(黨幹事長)及其下的掌理國會對策、政務總括的政治家組,由首相統轄,即實質上的官邸團隊。政權交接小組的的業務重點事項:主要閣僚的決定、政治指揮官僚的體制、國會改革及內閣協議會的活用、內閣的基本政策的確認。2005年民主黨首岡田克也再提出升級版的政權交接行動計畫「岡田政權500天」。

(二)政黨輪替與「政・官」關係

日本在法制面上目前無明確的政府交接法制設計,然而政權交接的基礎建立在健全的日本文官體系,依此確保政務安定。日本的官僚制為一個獨立的勢力,抵抗首相或內閣下達的指示並不少見。在「官僚主導」型態的政治結構下,首相對行政部門的掌握力沒那麼強。其因素眾多,如首相本身不具備像美國白宮那樣的直屬部下或組織,而政策形成、法案制定均依賴官僚;且一般首相的在位期間不長,若政與官的關係陷入長期對峙,施政結果必對首相不利。因此,民主黨取得首次政黨輪替後,行政改革的優先的目標即是將「官僚主導」改成「政治主導」。

(三)政黨輪替的實踐與兩黨制的檢討

大選前民主黨先進行政權交接的推演,討論焦點為投開票日起至任命首相的特別國會的召開時期的時程安排。回顧最近五次的特別國會召開日為大選結束的9至18天後。民主黨內研判鳩山將當選首相,為了安排鳩山期待的外交日程,必須趕在特別國會召開前,事先完成組閣、黨幹部人事等一連串的政權交接作業。但同黨的菅直人認為政權交接需要一定的時間,方可穩固政權腳步,避免重蹈「官僚主導」的政治型態。大選前,民主黨黨首鳩山向自民、公明兩黨呼籲設置「執政・在野黨協議會」共同商討政權交接體制,以利政權順利交接,。

民主黨勝選當晚,由黨內重要三幹部小澤一郎、菅直人及岡田克也幹事長進行協議交接作業,但交接作業的進行並不順利。依照大選前黨內討論結果,鳩山與岡田打算在特別國會召開任命首相之前,確定主要閣僚並成立政權交接小組。但小澤一郎派表示異議,認為閣僚人事不應該分成兩階段。黨幹部的慎重論使政權交接小組的成立受挫。在特別國會召開前日,民主黨說今後會將政權交接期的規範予以法制化。於是日本的首次政黨輪替,便由黨首鳩山與菅直人摸索政權交接,擬定新政府。而2012年自民黨奪回政權,何時才會再出現政黨輪替,日本學者及輿論一片悲觀。

針對日本的政黨輪替與兩大政黨制的檢討,東大教授久保文明提出三點意見,值得深思。(1)民主黨曾作為改革的政黨,但小泉純一郎內閣以後,其改革性格轉弱;且民主黨成為執政黨後,同黨內的小澤一郎派與反小澤派在政策方向有很大的不同,造成選民對民主黨的原則、基本價值觀產生困惑。(2)弱小的在野黨是政黨政治的致命傷。政黨有必要製作公約,強化政策執行的能力。久保建議各政黨撥政黨補助金的一部分,運用在智庫等政策研究上。(3)自民黨與民主黨的區別曖昧,應更明確提出基本政策的立場、價值觀、哲學。

檢討台灣的政權交接法制化

陳水扁在《世紀首航―政黨輪替五百天的沉思》一書中說,2000年首次政黨輪替時的政權交接只是「良心移交」,而非「制度移交」,只是「口頭移交」,而非「清冊移交」。因政權交接無相關法規可遵循,朝野間的互動處於摸索的窘境。2002年行政院研究發展考核委員會出版「政府交接法制化之研究」報告,彙整了美、法、德、日、俄羅斯聯邦等國政府交接的經驗與制度,並檢討我國2000年首次政權交接的缺失,供政府交接法制化參考。

回顧交接法制化的軌跡,首次政黨輪替時,立委賴士葆、林濁水曾分別提出〈總統職權移交條例草案〉和〈正副總統交接條例草案〉。2005年國民黨團首次提出〈總統副總統職務交接條例草案〉, 據立院法制委員會紀錄:「鑑於我國政黨輪替將會成為常態,總統職務交接需建立一套完善制度,為使總統與副總統職務交接機制能夠更健全,以避免總統當選日與就職日之間隔期間引發新任總統當選人與現任總統職務交接爭議,建議中央選舉委員會研擬縮短總統當選日以及就職日之間的差距,並提供民主先進國家總統或總理職務交接情形,擇期向法制委員會報告,報告後再行審議總統與副總統職務交接條例,並做為本院修改相關選舉法律之依據。」

2006年4月中選會主委張政雄就「研擬縮短總統當選日與就職日之間的差距及民主先進國家總統或總理職務交接情形」赴法制委員會作專案報告。關於縮短總統當選日與就職日之間的差距,張政雄答以「憲法規定,總統有缺位時,三個月內要補選。若實行二合一,總統選舉提前,依然要在520就職的話,意即不能在三個月內就職。故要二合一,就勢必要以〈總統副總統職務交接條例〉來立法規範。」另外,針對委員會討論政府交接主管機關是否由中選會負責,張政雄表示:中選會基於獨立機關建制原則,不宜負責政策制定、政策協調統合、人事、財務、檔案、國安機密等交接事宜。2007年10月總統府副秘書長林佳龍亦曾列席法制委員會「就總統、副總統職權行使談總統府組織及人員配署之妥適性」進行報告並備質詢時表示:「政權交接本府將秉持「建立制度、維護法治」的原則配合辦理」。

綜上,至2007年底為止,為了國家民主制度的健全與長治久安,作為執政黨的民進黨中央政府與已提出〈總統副總統職務交接條例草案〉的國民黨團均同意儘速建立交接機制法制化。然而,時至2008年、2011年、2014年、2015年的歷次院會,各黨所有提案卻都未能通過。

2008總統大選馬英九勝選,國民黨立委強力推動下,立法院司法及法制委員會4月17日初審通過〈總統副總統職務交接條例草案〉,賦予新任總統當選人經公告後至政府交接前,凍結政府之人事權和重大政策的法源;但綠營態度保留。民進黨團總召表示,這是政治性法案,將在釐清草案內容後再做斟酌;立委翁金珠認為凍結人事權等有違憲之虞。國民黨籍司法及法制委員會召委吳清池表示,「此案最快也要4月底才能完成三讀通過,再送到總統府公告,雖可能趕上520前通過,但交接事宜也已經差不多完成,對這一次交接的意義已經不大」。4月25日院會進入二讀,但民進黨團隨即提議交付黨團協商,並經主席決議「交黨團進行協商」,迄今已近八年延宕未決。

交接條例等到選前的2011年、及2014、15年,才又被有利的政黨單方重提討論,例如2014年台聯版被退回程序委員會22次,翌年民進黨李俊俋版被退回程序委員會25次,沒機會付委審查。要之,2000年民進黨首次實現政黨輪替至2016年再度取得政權,交接機制法制化竟仍未見天光,除了歸咎朝野立法怠惰與政黨間的政治計算,2008年4 月民進黨團提議將二讀通過的國民黨版本「交黨團進行協商」,是否為自食惡果?

政治人物選擇部份失憶,昨是今非之案例已司空見慣,以病態為常態。今年總統大選民進黨勝選後,將政權交接條例納優先法案。2月19日,民進黨團擬具〈總統職務交接條例草案〉,在立法院長宣布下完成一讀付委審查。對於交接條例應否列優先法案,國民黨與民進黨易位,兩黨再陷入2008年4月的攻防戰的泥沼。

2008年曾表示「這是政治性法案」的民進團總召柯建銘如今表示,「希望力拚在3月中或3月底前完成立法,落實政權移轉法制化,也讓520政權交接有法律可循。」相對於2008年力拚於4月強力通過二讀的國民黨團,如今該黨團副書記長王育敏批「這是政治性議案」,同黨書記長林德福表示交接條例「有那麼重要嗎?以前不都順利交接了嗎?有那麼急嗎?」2016年此時,大敗的國民黨竟是選擇與主流民意相抗,罔顧台灣民主法治發展,淪為台灣人民最為唾棄的政黨惡鬥的話,將會更吻合日本學者小笠原欣幸的預言:國民黨於2018年的縣市長選舉與2020年總統大選會大敗。

此時,時代力量與民進黨立場一致,認為政權移轉法制化刻不容緩。2月19日開公布黨團版的〈總統副總統交接條例草案〉。

(下期待續)

 

附表:總統副總統職務交接相關條例的提案過程(作者製)

案名稱 時間 提案者 審議進度

總統副總統職務交接條例草案

2005年3月

第6屆第1會期第5次會

國民黨黨團 屆期不連續
2006年4月24日第6屆第3會期法制委員會第11次全體委員會議
■中選會主委專案報告: 「研擬縮短總統當選日與就職日之間的差距及民主先進國家總統或總理職務交接情形」
2006年12月27日第6屆第4會期法制委員會第10次全體委員會議
■繼續審查本院國民黨黨團擬具「總統副總統職務交接條例草案」案
2007年10月25日第6屆第6會期法制委員會第4次全體委員會議
■總統府副秘書長林佳龍代理秘書長葉菊蘭列席報告:「就總統、副總統職權行使談總統府組織及人員配署之妥適性」 

總統副總統職務交接條例草案

2008年3月

第7屆第1會期第1次會

國民黨黨團 屆期不連續
同上

2008年3月

第7屆第1會期第5次會

呂學樟等61人 屆期不連續
同上

2008年4月

第7屆第1會期第8次會

國民黨黨團暨委員呂學樟等61人 決議:「交黨團進行協商」
同上

2011年4月

第7屆第7會期第8次會

國民黨黨團暨委員呂學樟等61人 本案因尚待協商,現作如下決議:「協商後再行處理」

總統副總統交接條例草案

2011年5月

第7屆第7會期第12次會

黃義交等28人 屆期不連續

總統職務交接條例草案

2011年12月

第7屆第8會期第13次會

民進黨黨團 屆期不連續
同上 2014年4月~第8屆第5會期第6,8,10,12 次會;同屆第 6 會期第219 次會 台聯黨團 退回程序委員會22次
同上

2015年3月~12月第8屆第7會期第311,1316 次會;同屆第 8 會期第 213 次會

李俊俋等24人 退回程序委員會25次
同上

2015年9月

第8屆第8會期第3次會

周倪安等24人 退回程序委員會
同上

2016年2月

第9屆第1會期

民進黨黨團 完成一讀付委

總統副總統交接條例草案

2016年2月19日

第9屆第1會期

時代力量黨團  

 

 

 

(黃美惠/文化大學日文系助理教授)