當「反媒體壟斷」遇上網路,新問題浮現?|吳學展

2016.04.07

本屆立法院開議後,國會新聞的版面分配,形成僅有5席的時代力量與獨自過半的民進黨相互「議題競爭」的態勢。時代力量立委(兼黨主席)黃國昌因為抽籤沒抽中交通委員會,便希望透過協商與另外兩大黨進行交換,但皆碰壁,衍生出時代力量與民進黨兩黨的黨團總召徐永明與柯建銘紛紛在臉書上放話的衝突,這背後的主要原因,即是因為黃國昌希望能加速推動被時代力量列為優先法案的「反媒體壟斷法」。

在時代力量於二月底舉辦的公聽會上,黃國昌明確表示,「時代力量會以當時反媒體壟斷運動中的民間版法案為骨幹,並吸收當年審查會議上的意見,再配合台灣媒體環境新的發展,聆聽專家學者的意見,在最快的時間內,推出自己的反媒體壟斷專法版本。」

然而,光是前兩項條件——以民間版法案為骨幹,吸收當年審查會議上的意見——就已是一項大問題。立法院交通委員會在2013年5月29日到6月30日審查「媒體壟斷防制及多元維護」草案,並在30日的晚間送出委員會,筆者猶記得,當時那份被送出委員會的版本中,未達共識的包含第二條「定義」。

即使當時社會高度關注「反媒體壟斷」的價值與落實方式,立法院交通委員會依舊無法針對媒體的「定義」達成共識,即顯示出此議題的複雜程度。若再加上第三項條件——再配合台灣媒體環境新的發展——筆者認為,在這個媒體典範轉移與跨國網路平台興起的時代,本法案的討論將比各界原本想像的更加複雜。

本文將針對「媒體的定義」、「禁止壟斷的紅線界定」與「網路本身的跨國界特質」三點依序討論。

「媒體」不再限於電視、報紙和新聞網站

在《出版法》被廢止後,台灣現行直接規範媒體產業的法律僅存「廣電三法」,即《廣播電視法》、《衛星廣播電視法》與《有線廣播電視法》,其規範對象分別是「無線電視台」(如台視、中視、華視)、「衛星電視台」(如TVBS、三立、中天)、「有線電視系統平台」(如凱擘、中嘉等集團,及其旗下的陽明山或北健等系統業者),平面媒體則毫無相關規範。

在2013年民進黨團提出的《反媒體壟斷法》草案中,採「抓大放小」的精神,內容包含:延續「有線廣播電視法」中,禁止單一系統業者市佔率超過全國1/3;禁止系統業併購新聞、財經台等高度影響公共輿論的頻道;禁止透過公共資源無線電波發射節目訊號的無線電視台互相併購。該草案中界定媒體的方式相對單純,幾乎未納入近年快速崛起的「網路」。

然而,隨著「網路」興起,紙媒與電視等傳統媒體逐漸蕭條,即使傳統媒體此時仍被稱為「主流媒體」,我們依然不能無視這項在全世界都不可逆的趨勢。
至於「網路」究竟是什麼?關於這個問題,筆者自認難以提出一項明確的定義,但這將是未來討論「媒體壟斷」的過程中無法迴避的問題。即使暫時將「媒體」定義成「內容」與「平台」,那麼,在網路時代,兩者的界線將會越來越模糊,而非像過去區分「衛星電視台」與「系統平台」一樣清楚,例如:一份企業電子報的訂戶名單、一個部落格、一個臉書粉絲頁、一個新聞app、一個社群平台。

如欲針對這些新興媒體制定關於內容審查或產業競爭的規範,則必須先將這些新興媒體的「單位」釐清。

「壟斷紅線」不只是數學問題,更涉及媒體產業樣貌的改變

即使前述關於媒體的「定義」未有定論,接著還要面對的是更難解的問題——壟斷紅線的界定。

許多傳播學者與國家傳播通訊委員會(NCC)在三年前爭執不下的議題之一,便是在於應如何計算電視台的「市佔率」。當時NCC提出的草案中,擬以「收視率」作為計算「市佔率」的標準,但在傳播學者眼中,現行 AC Nielsen 調查「收視率」存在許多問題:一是樣本不足,全台有線系統訂戶有 500 萬戶,但取樣僅1千餘戶;二是取樣偏誤,基於隱私考量,社經地位較高者傾向拒絕加裝統計收視行為的黑盒子;三來是收視率數字的差距不具有統計上的「顯著性」,目前收視率能超過 3% 頻道極少,甚至多數頻道的收視率都只有不到 1% 。

上述是在舊的媒體框架中,就已難以解決的問題。若再納入新興科技,問題就更複雜了。

首先,近日引起社會大力反彈的「遠傳入主中嘉案」,本文暫且不談多數人關注遠傳集團利用取巧的投資架構,避開「黨政軍條款」的爭議,另一個角度則是「數位匯流」——因為網路科技出現,而使得跨媒體之間出現逐漸整合的現象。

在台灣的脈絡中,以電信業為例,過去電信業者提供的服務僅止於打電話、傳簡訊等等,但時至今日,電信三雄皆已從電信業跨足至「媒體業」。首先是 2006年NCC核准了中華電信經營MOD,並將MOD界定為「IPTV(網路協定電視,Internet Protocol Television)」,讓MOD這項跟有線電視系統相去無幾的服務,無須納入《有線廣播電視法》的管制範圍之中;再來,經營台灣大哥大的富邦集團於2010年併購凱擘有線電視系統平台;接著,最後一家遠傳電信在2015年夏天決議入主中嘉系統。

隨著過去互相獨立的「電信業」與「有線電視系統業」兩個平台市場融為一體,未來「媒體壟斷」的紅線將要如何界定?即將制定的反媒體壟斷法,是否需將電信業也納入規範對象?

除了電信業與有線電視系統業的問題,另一項則是在「網路」上發展出的新興市場。
在過去,壟斷紅線的參考標準,針對無線電視台能採「執照數」,衛星電視台用「頻道數目」或 NCC 提出的收視率,有線電視系統則以「訂戶數」計算,但「網路」上的媒體呢?手機 App 是採計「使用者數目」嗎?網站要用「瀏覽量(page view)」、「停留時間」還是「網站數目」?如果要規範臉書粉絲團,要用「粉絲團人數」還是「討論此粉絲團的人數」,還是「此粉絲團貼文的平均觸擊人數(或讚數)」?

全球化的另一項衝擊:跨國平台恐讓輿論自主權流失

最後,則是就筆者看來,即使立法院能夠針對前述兩項議題達成共識,尚需面對最難解決、而且不是台灣這 113 位立法委員說了就算的問題——網路本身的跨國界特質。

以手機 App 為例,目前全世界通用的兩大手機作業系統,是 Android 與 iOS ,分屬這兩項系統的 App 市場則是 Google Play 與 Apple Store ,這兩間企業都是美國企業。

即使我國的立法院針對「手機 App」市場的「使用者人數」訂出壟斷紅線規範,然而,一旦蘋果日報欲買下三立新聞為 iOS 系統用戶提供的 App,台灣政府有權力禁止這項發生在 Apple Store 上的交易嗎?

而且,網路本身的跨國界特質,更容易加劇「納入規範」與「產業外逃」兩者之間的衝突。如果政府打算涉入甚至升高對於「網路」媒體的限制,那麼業者外逃的速度將遠高於傳統製造業或服務業,畢竟只要把網站改申請至國外的主機上就行了。

除此之外,在內容市場的競爭上,當台灣社會還在討論中國頻道是否能在台灣落地、有多少頻道可以落地以及周星馳最新的電影《美人魚》因進口配額限制而無法進入台灣時,筆者也注意到,華視作為公廣集團的一份子,其網站已開始與中國的親官方媒體《中評社》進行內容合作,例如華視網站在2月22日刊登一則來自《中評社》的新聞「林昶佐焦慮症免服役 卻抽中國防委員會」,其內容隻字未改,因此符合中國官方對於其境內媒體在報導台灣相關事務的要求——涉及主權的用詞必須加上引號——該篇新聞內容提及「立法院」、「立委」、「國防外交」時,皆加註引號。雖然尚難指控「華視已遭統戰」,但這種「內容合作」的模式,的確是過去討論「中國因素影響臺灣媒體內容」時未涉及的範圍。

另一個例子,則是立委尤美女之前在其臉書粉絲頁,發布了她質詢「台灣國護照貼紙」一事的影片後,卻因大量網友檢舉而遭臉書下架。此案例顯示的威脅是,一個台灣的立法委員的問政內容,發佈在國外的社群平台上,卻因為該平台的言論審查規則,遭到中國網軍及反台獨人士不當利用而被「消音」。如果立委的質詢內容是遭到在台灣境內的有線電視系統「消音」,必將引起高度關注,但臉書作為一個總部在美國的網路社群平台,無論是台灣的鄉民或是立委都拿他沒輒。

小結:法律與政策不應落在「科技」之後

三年前,立法院內尚無法針對「媒體壟斷」的管制規則達成共識,三年後,隨著網路科技興起,虛擬世界介入人類生活的程度只有越來越深。筆者期許,未來立法院在討論與審議此事時,必須考量「數位匯流」與「網路」所帶來的新挑戰,即使並不簡單,但民主社會中的「言論自由」、「媒體多元性」與「健全的公共討論空間」價值,仍應該跟上日新月異的「科技」發展,透過新的法律及政策而得到充分的落實與保障。

 

 

 


(吳學展/台大新聞所碩士生)