對中避險時代來臨 台灣外交的下一步?|賴怡忠

2016.04.08

2008年以降有關中國崛起的趨勢推估,在現在已經呈現十分不同的景象。中國經濟成長動能銳減,內部社會矛盾紛乘,人口老化嚴重,環境惡化更到達影響國安的層級,領導菁英間的內部對立也與日劇增。習近平雖然集大權於一身,但也是共產黨最不安穩的領導者,挑戰者虎視眈眈。而國際主要經濟預測皆不看好未來幾年中國的經濟前景,多認為如果沒有相應的政治體制改革,光只是行政效率的創新,2015很可能就是中國戰略機遇的盡頭。

 

中國風險增加,避險成為台灣關鍵要務

所有的趨勢都顯示中國崛起已經成為過去式。隨著中國經濟出現硬著陸的狀況日益清晰,現在中國已經不再是經濟的機會,反而是經濟的風險,這對亞洲與台灣都是需要面對的問題。但中國畢竟在這段經濟快速發展期間累積了巨大的資金,也投注相當資源在軍事建設上,現在的中國是軍力強盛,但經濟開始走下坡,內部矛盾與對立日益激烈,加上本身的極權體制,這些因素加總起來,可能導致中國在對外事務上以強硬方式面對,甚至不排除訴諸高強度衝突等手段。不管這麼做的理由為了轉移內部的注意力(進攻性),或是擔心成為內部責難的藉口而須對外強硬(防守性),中國的作為都會是亞太區域安全的重大變數。

中國持續強調統一台灣為其國家核心利益,不容外人插手。對台灣來說,中國「經濟風險高於機會」的轉變,意味著過去台灣內部對中政策所呈現「經濟與安全兩難」的局面已經不再,現在不論是在安全或是經濟面向,中國對台灣都是風險。由於馬政府過去的作為,使得這個安全風險區也是台灣首要對外投資,以及與其有緊密經濟整合的地區。雖然包括韓、日等都與中國有顯著經濟互動,但台灣對中國經濟倚賴的程度,及中國對台灣內部的影響,卻比這些國家要高出許多。

台灣現在也面臨財政惡化,產業結構沒升級,政府體制也未跟上全球化經濟競爭的需要,反變成經濟發展的阻礙。加上教育問題導致人才培養出現斷層,既有人才也在薪資無法上漲的情況下,多面臨出走壓力,少子化與老化問題同時在現階段爆發,過去親中政策還帶來兩岸權貴資本主義的不公平社會分配,司法政治化等問題,更讓民主體制出現倒退現象。台灣更因民主倒退而缺乏面對這些紛擾的調節能力,導致社會頑劣乖張、人與人缺乏信任感的氣氛迅速上升。台灣作為一個國家的存續能力,已經出現重大危機。

外交是為了台灣的國家發展與永續生存的需要而存在,現在的外交作為,就須集中處理對中避險的相關問題,才能撐出台灣進行體制改革,發展經濟與建構社會安全網的外部空間。因此現在談台灣外交,就是在談對中避險時代的外交任務與外交工作。
對中避險包含安全與經濟等兩個面向。在安全上,面對來自中國的不確定性與持續的威脅,但也有來自美國亞太再平衡政策等新發展,這使台灣需要加強與美日聯繫,尋求讓台灣與亞太新興「美日同盟加一」安保體系整合的契機,以建構一個對台灣相對有利的亞太戰略平衡。

對中避險的經濟面向則包含兩部份。第一,是發掘中國以外的新興海外市場,尋求台灣利用這個新興市場的機會,以平衡經濟向中國出現單一過度傾斜的問題。由於世界經濟動能的新焦點這幾年進入到東南亞與印度,這兩個區域剛好就在台灣的鄰邊,是台灣最可以發展的新機會。第二,是尋求亞太經濟整合的新動能以及台灣與其整合的新機會,並將這個區域整合動能與台灣經濟結構改革的需要相互結合,一次性提升台灣的永續發展與生存能力。在此,「泛太平洋夥伴關係TPP」就扮演十分重要的角色,如何最大幅度利用TPP的相關機會,將是台灣未來4-8年的重要任務。

強化台灣與「美日同盟加一」 增加對中籌碼

就亞太安保體系來說,美國亞太再平衡是面對中國崛起的重要平衡手段,而美國亞太再平衡在安全上,是透過美日同盟為基準點,與包括韓、澳、印度、菲律賓、越南、印尼等國發展出多個「美日同盟加一」的複邊安保體系。這個體系與美國在冷戰時代以美國為軸心,美日、美韓、美澳、美菲、美泰等雙邊同盟為軸承的扇形安全架構不太一樣,特別強調美日同盟的核心地位。這不僅意味著日本未來在亞太安保體系的角色日趨重要,也意味著在台海議題上,過去所謂的「美中台三邊關係」的思考,可能要以「美日同盟-中-台」的四國三邊關係來想像。對台灣來說,除了我們要同時與美、日一起討論有關台海安全議題外,也應思考如何透過非傳統安全、低強度衝突、新興空間(太空、網路、海洋)到傳統安全等議題與美日同盟合作,以強化台灣與「美日同盟加一」體系的關係。

如果台灣與美日同盟有堅強的互信與合作,在面對中國問題上會相對有戰略籌碼,在日後相關的談判對話上,也會更有自信與迂迴悠游的空間。

TPP是台灣展開體制改革的契機

隨著中國經濟成長的光環不再,世界經濟成長的重要引擎轉到東南亞與印度。IMF估計2016印度的經濟成長率會「正式」高於中國,東南亞的菲律賓、越南、印尼、緬甸等國在這幾年的經濟表現也相對亮眼。不論是為了轉移過度倚賴中國的問題,或是想掌握新興市場的機會,東南亞與印度都是台灣需要高度重視的海外經濟重點。

亞太區域整合的TPP vs. RCEP的競賽,在去年九月TPP搶先完成談判後就已結束。TPP在美日同盟強力主推下達陣成功,雖然外界對於TPP能否通過各國內部的同意高度質疑,多認為正式上路還會需要一段時間。但TPP內建「Critical Mass」的機制,使其可能在2017年就會展開運作,這比起至今尚不知道何時談判才會成功的RCEP是更確定的。TPP效應更從旁促使「東協經濟體、AEC」在去年底正式上路,這也證明了TPP作為亞太區域經濟整合的範本與推動機的能耐。

相對於中國具高度影響力的RCEP,美日主導的TPP對台灣是相對友善的。日本公開支持台灣加入TPP,美國則是表示歡迎台灣對TPP的興趣。有人說中國可以透過要脅部分TPP會員國,例如對馬來西亞、新加坡、智利、秘魯等國施壓,讓台灣不得其門而入,但畢竟中國施壓算是比較外圍,更會讓這些國家面臨與美日利益出現衝突的窘境,因此與RCEP比較起來,台灣加入TPP的可能性會較大。

有人認為TPP的要求很多,對台灣內部會有很大衝擊,對產業也會有非常不好的影響。但是台灣對外貿的依存度高,內需能力也還沒發展到一定規模,加上WTO從杜哈回合後已經出現遲滯現象,現在也開始走向個別部門的自由化談判,因此對於TPP所提供參與區域整合的機會,台灣一定要掌握。相對的,台灣內部結構也會需要相當大的調整。

這幾年台灣的政府體制與全球化發展已經出現嚴重的脫節現象。過去長期對外隔絕,導致決策官員的思考無法跟上現狀,諸如政府放手不管當成是尊重市場經濟與守護自由貿易的笑話,就一再發生。對外不該放的放,但對內的不當控制還在持續,成為扼殺台灣內部創新與創業的能量,逼使有能力者尋求出走機會求發展。由於TPP一旦實施,極可能會成為未來世界貿易的新標準,其涵蓋範圍更是包含許多在過去沒處理的新型經濟,因此構造一個與TPP相合的體制,也有助於提升政府體質與創新改革。因此TPP對台灣來說,不僅是區域整合的問題,還包括台灣內部要作出何種調整的發展問題,是展開體制改革的契機。

就是現在!做好TPP與新南向的準備

以時間表來看,2016年美國有年底大選,南韓在四月有國會大選,菲律賓在五月有總統選舉,日本在七月有參議院選舉。因此今年美、日、韓、菲等國都有重要選舉進行。

特別是美國年底大選,已讓現任政府進入準看守狀態,對議題多傾向以危機處理方式回應,因此很可能美國除了推動既定的政策外,是不太可能對新提議有積極回應的。相對來說,日本可能會比較有意願,但今年是日本二戰後和平憲法實行七十年,對安倍來說,這是讓日本走出戰後體制,回歸正常國家的重要時刻,因此會期待參院選舉結果,使其在參眾兩院都取得三分之二的修憲多數,這意味最快也要等到七月選舉結束後,日本才可能有新的作為。在美日於七月前對國際議題回應的積極性都有限之狀況下,台灣比較可能推得動的,就會是針對TPP展開的內部準備,以及與東南亞、印度等開展合作的新南向政策了。

雖然加入TPP是台灣尋求區域整合的重要步驟,對台灣進行內部體制改造也有重要指標作用,但台灣對外經貿政策不是只有TPP,或是想著如何加入TPP與RCEP。雙邊經貿合作還是非常重要的途徑。當美日對與台灣的經貿合作都表達出正面意願,印度也不排除與台灣的雙邊經貿合作時,這個途徑更不能放棄。

新南向:城市外交、印度與日本

與東南亞及印度次大陸為焦點的新南向政策,是台灣需要積極推展的另一個重點。但資源有限的台灣,並非能對全體東南亞都展開交往,台灣需要根據本身的產業需要與經貿合作利基,審慎選擇東南亞的合作對象。

此外,台灣的新南向也應思考超越國家層次的城市外交。台灣民主化後所累積的內部發展能力,以城市為單位所啟動的交流與合作關係,會是台灣可以積極發展的強項,同時城市外交也比較沒有國家主權的限制。對台灣與東南亞實質關係的經營來說,這是可以積極採用的選項。如能策略性的發揮城市外交潛力,使其成為新南向政策的重要環節,對加強台灣與東南亞在經貿、文化、科技、教育等領域的交流合作,會有加乘的效果。

新南向政策除了東南亞外,還包括印度次大陸。以印度本身的幅員與潛力,巨大的「人口紅利」,國際經濟預測機構甚至認為印度可能會是世界下一個經濟成長引擎。這意味著印度會是新南向的關鍵重點。

印度在過去五六年間,是亞太少數對台灣態度公開友善的國家。2011年印度外交部東亞司長,就曾公開對來訪台灣記者團提到願與台灣展開FTA談判,且印度是除了美國以外,讓台灣馬總統與吳副總統過境停留的唯一非邦交國。現任總理莫迪對台灣印象不錯,執政黨BJP也與台灣關係更深,加上過去兩三年間,台商對印度的詢問度也很高,這表示台灣與印度擴大關係,是很有空間的。

台灣也須尋求與日本在東南亞及印度議題展開合作之可能性。安倍首相與印度莫迪首相的私交甚篤,日本在印度也有重大投資,如果日本願意提供協助,對強化台灣在印度與高層及經貿、科技方面的合作,會很有幫助。日本去年也提出一千一百億以東南亞為主的基建計劃,也在印尼有長遠的佈局,近幾年也在菲律賓、緬甸、越南有相當的投入,如能與日本搭配,會對台灣的東南亞經營發揮倍數效果。台灣的新南向政策,當然印度會是一大重點,而如能與日本合作搭配,對台灣新南向政策效果會有加成的幫助。

面對暴怒的中國 外交工作以建構戰略平衡為首要

中國國勢雖然已經處於下行階段,可是這個國家在先前已累積相當的軍事力量,經濟也具有龐大規模。這個國家一方面執著於保有先前「G2」的全球地位與國家威望,但在現在又沒有能力給予相對應的付出,也因為無力處理內部紛乘多變的經濟、社會與政治問題,容易讓中國領導階層認為在不能對外示弱造成內部政敵攻擊的口實下,訴諸對外強硬來轉移內部不滿的操作。因此如何面對這個容易被激怒的中國,就成為亞太國家的重大考驗。對台灣來說,過去八年馬政府的傾中政策讓中國對台灣的經濟影響力顯著提升,加上中國始終視統一台灣為其核心利益,讓台灣面臨十分嚴厲的考驗。

台灣正面臨國家體制失能,經濟發展能量崩塌,社會信任瀕臨解體、民主出現逆退的狀況,而這些狀況與台灣過去八年傾中的政策有絕對的關係。台灣現在的首要任務是挽救台灣國家生存的能量,使台灣的永續發展得以持續,因此需要一個相對穩定的外在環境以撐出內部改革的空間。透過持續傾中來維持兩岸關係的穩定,只會持續傷害台灣內部的發展,瓦解內部的民主機制,因此,台灣必須採取與馬政府時代不同的兩岸與對外關係作為,但這也意味著中國對此「反統」的趨勢不會善罷干休,兩岸關係一定會有波折。

在預期兩岸關係會出現變數下,如何處理容易暴怒的中國,就成為非常棘手,但又是必須要面對的問題。台灣外交工作就是要協助建構一個有利於台灣的戰略平衡,使台灣有更多的戰略迴旋空間,能更冷靜與有效的面對這個情勢。與美、日的關係是建構這個戰略平衡的重中之重。但也預期到今年內因美日內部的政治時程關係,與美、日出現重大進展機會相對有限,所以新南向政策與TPP的內部準備,就可能會是先行操作的項目。

但對中政策不僅需要處理容易暴怒的中國,包括中國經濟風險對台灣影響的問題也具有高度的迫切性。這不僅意味著台灣必須發展與其他地區的合作以分散對中風險,也包括必須降低對中經濟的比重以減輕台灣對中曝險的問題,這些都是艱鉅的挑戰。

 

 

 


(賴怡忠/台灣智庫副執行長、馬偕醫護管理專科學校助理教授)