制衡中國 台灣必須聯合美日,促成東亞同盟|許文堂

2016.04.08

前言

2016年台灣的總統選舉結果,如選前大家所預料由民進黨的蔡英文取得勝利,而且民進黨首度取得國會過半的席次,成為全面執政的政黨;這次政黨輪替代表著台灣人民期待翻轉台灣,成為一個真正的民主國家。而這次的選舉結果也開啟台灣外交的新契機,蔡英文新政府應該把握國際局勢難得的機會,帶領台灣走向民主國家舞台。

橫亙在蔡英文執政團隊眼前的最大挑戰當然是中國。選前模糊曖昧的語言,在執政後必須要落實到政策面。然而中共一直想以各種手段統一台灣,是台灣當局長久一直存在的「宿題」——即使不是「宿敵」——蔡英文必須認真面對處理。不論是「一個中國」、「兩個中國」、「一中一台」,都應經由整體外交策略統籌,並與對台灣安全最有影響力的美國,以及對台地緣戰略最為相關的日本,發展出對台灣安全最有保障的外交政策,從而影響中國,讓台灣在「台、中」關係取得有利的戰略位置。

當然,核心關鍵是蔡英文必須有明確的外交戰略——唯有領導者心中有達成國家目標的清楚戰略,才能根據目標方向制定出可能的因應策略,以面對隨時變化的國際局勢。擘劃國家願景是總統特有的職權,其親自掌握外交、國防大政的道理在此。其餘經濟民生等項目,則可交於執政團隊,配合國家總體戰略,按階段檢證經營成果。如果國家願景只依賴中國,必然會像馬英九一樣提出「外交休兵」。若以國際現實主義為藉口,自認國家弱小只能接受現實宰制的話,不僅國家安全、經濟全仰人鼻息,還會造成少數政商怪獸得利,連國民自尊榮譽也一併葬送。

蔡英文應堅守維持四個「現狀」

馬政府以經濟倚賴中國、政治親中,配合中國的方式,對外標榜創造出海峽兩岸和平的假象,實質以政商雙軌達成促統的目標。2014年「318太陽花公民運動」爆發的反彈,雖暫時戳破這個假象,但是馬英九仍一意孤行,甚至在新加坡的馬習會上,拋棄「各自表述」的底線,說出「九二共識」就是「一個中國」之自喪主權的話。在馬的莽撞下,各國必然將密切注意新任總統蔡英文將如何自我定位並調整方向。

無可諱言,蔡英文的「維持現狀」戰略是模糊的,因此,在台灣內部自然引起一些質疑。而選後,台灣智庫民調,超過一半(54.4%)接受調查的民眾,認為蔡英文不應接受「一中原則」,並對中國所倡議的「九二共識」表示懷疑,不希望蔡英文接受此立場。若「維持現狀」是政治與外交上的不得已辭彙,我們至少應該堅守:一、「台灣與中華人民共和國互不隸屬」的現狀﹔二、「台灣是一個主權獨立」的現狀﹔三、「台灣是自由、民主」的現狀﹔四、「台灣海峽和平、安定」的現狀。

對蔡英文的中華民國「憲政架構下」說法,北京的策略是對台先默認「中華民國」政權,並驅使「中華民國法統」往「非獨」的方向發展。也就是承認「中華人民共和國」未能完全繼承「中華民國政府」,進而利用「憲法一中」阻止台灣邁向獨立之路。曾經掌陸委會的蔡英文應該明白,李登輝前總統所說:「台灣現在的認同問題已經發展出了『台灣中華民國』的意識。但中華民國已經不是以往的中華民國,而是「New Republic」,也就是所謂的『第二共和』,雖然不知這個說法會是由誰在什麼時候明確提出,但總有一天非得這麼做不可。」但是「國家承認」與「政府承認」不同。根據聯合國大會〈第2758號決議案〉,中國(國家)的代表是中華人民共和國(政府)。根據一國家一會籍的原則,中華民國(政府)在聯合國中毫無任何理由存在。至於,所謂的「台灣中華民國」,則涉及新的國家承認。如果只是堅持中華民國,將陷入一中陷阱。

談台灣的外交策略前要先談台・中關係的理由,是因為台灣的自我定位不僅是內政的事項,更牽涉他國對台灣的定位。換言之,對於日美等國對台外交與對中外交是連動而相互影響的。瞭解此連動關係,就能正確掌握台灣國家定位的戰略與利益。

台灣安全需聯美日制中

美國在上世紀七十年代採聯中抗蘇戰略,並在九十年代「蘇東波」民主浪潮後,達到世界單極強權的地位。美國因此成功,鼓勵中國採取開放政策,期待其因經濟開放帶動政治改變。中國確實也因大量外資投入,成為世界工廠,而在經濟有極大發展,並躍居世界第二大經濟體。遺憾的是,中國在經濟發展有基礎之後,從鄧小平的「韜光養晦」轉向江澤民、胡錦濤的「和平崛起」,進一步,則發展到習近平的「中國夢」。隱含著中國民族主義的「中國夢」,讓北京在近年逐漸採取鷹派手段:不論在東海航空識別區(ADIZ)、釣魚台騷擾、南海島礁軍事化,不斷挑戰既有國際秩序,使得美國驚覺必須重返亞洲再平衡傾斜的局勢。儘管美國因為反恐戰爭、北韓核武問題、加上中蘇合流,而有分身乏術之感,但仍擁有民主陣營的制高點,這是中共日益強大卻難以挑戰的領導地位。

成為區域霸權的中國,自行設定多個「核心利益」。最嚴重的是南海問題,逼使東亞各國選擇與美國同一陣線,美國也出動軍艦巡弋西沙、南沙島礁。1月27日,美軍太平洋司令哈里斯(Harry B. Harris Jr.)於美國首府華盛頓演講特別提到,「一旦尖閣諸島遭到中國的攻擊,我們一定基於〈日美安保條約〉加以防衛」。3月2日,美國軍方宣佈,印度、美國和日本將在菲律賓北部靠近南海的水域舉行聯合海軍演習,派出航母戰鬥群巡弋南海。台灣也是北京「核心利益」,連帶的,北京所認定為台灣附屬島嶼的釣魚島群島也是「核心利益」。這些自稱的「核心利益」皆挑戰美國視為生存利益的航行自由權與〈美日安保條約〉。

馬習會宣示一中後,馬英九無視美國勸告,在南海緊繃之時強行登太平島宣示主權。大選後兩天,外交部長林永樂更說絕不接受聯合國黃岩島仲裁案,接著無端又在台日漁業談判前炒作釣魚台是「中華民國」的領土,都是毫無區域安全觀念的傾中行為。美、日兩國因此更加質疑馬政府的立場。作為國際體系負責任的友邦,台灣應該承認九段線只是「中華民國」當年負責前往接收劃定的臨時線,並不符聯合國海洋法公約(UNCLOS);台灣實際管轄太平島,而南海是公海。至於在沒有任何國際法證據下主張擁有釣魚台主權,只是授予中國口實去挑戰美日安保,徒然製造爭端而已。

現實上,台灣的安全需要聯合美、日同盟來制衡中國。台灣居於第一島鏈地理戰略中心,正可扮演中、美二強風暴核心的關鍵角色,贏得自設的戰略目標。這次台灣大選的民意所開啟民主建國的契機是:既然美國認為在〈舊金山和約〉日本僅放棄西沙、南沙群島,並未安排主權歸屬,且南海應回歸公海狀態,那麼,基於相同法理,在該約被日本放棄的台澎,理應還其主權於島上人民。國際應承認由台灣人民經自由民主方式產生的新政府,與人民制訂自己的憲法的合法正當性,並進而承認其為一個新興國家,負起自衛與捍衛區域和平的責任。這並不會比目前為無人島礁而競相軍備所冒的戰爭風險還大。

日本外相:台灣的外交地位在中、韓之上

另一方面,台灣近鄰的日本也深切體會到台灣對日本與琉球群島島鏈的戰略整體性與必要性。在創造並維持必要的國際安定環境上,台灣對其有極大的影響,因此劃入美日安保的「周邊有事」範圍。日本認為,為了降低中國經濟的脆弱性和不確定性,習近平政權必須專心內部改革,因此維持與現行國際秩序的協調將是北京最合理的策略。然而,中國卻反其道而行,為了創造對中國發展有利的環境,竟選擇先發制人的對外行動,企圖形成由中國主導的國際秩序。此舉不僅直接影響日本,更造成東亞地域內的不安。進一步說,若習近平的改革失敗,也將造成中共國家框架的急速解體,變數與後果極難想像。

日本311大震災時,台灣民間對日本捐款200億日圓(不含物資),居世界第一,超過有捐款的其他93個國家總額。台灣人的雪中送炭震撼了全日本,日本的輿論改變了長年親中的政黨、媒體,不得不改善對台灣冷淡的態度,日本自民黨安倍政府的外務大臣岸田文雄更公開表明台灣的外交地位在中、韓之上。岸田說:「日台雙方是共有基本的價值觀,具有緊密的經濟關係與人的交流的夥伴,也是重要的朋友」。相較岸田外長對他國的定位,如美國是「共有基本價值與戰略利益的同盟國」,韓國是「最重要的鄰國」。由此可觀察台灣在日本的政治地位雖次於美國,但「夥伴」與「重要的朋友」關係意味真誠長久的交往。

311後的日台雙邊交流仍停留在民間層次,馬政府本質上的反日與疏離美日安保,絕對是重要原因。這次台灣全面政權交替,日本官方表示莫大的關切。大選前,日方刻意禮遇蔡英文到訪;大選翌日,不僅各大媒體以頭版報導,外相岸田發表聲明特別提到「日本政府恭喜蔡女士的勝利」,還稱許台灣的民主。安倍首相更罕見的在參議院表達致賀。2月6日台南震災時,安倍晉三竟說出:「台灣需要什麼,日本都提供!」對於日本官僚而言,首相能「排除萬難」毅然決然地開支票,實是不可思議之事。這一連串行為反映出現今日本政府企望和具有「台灣意識」的新政府展開對話的熱切。

對話的目的是在「夥伴」與「重要的朋友」的親善友好關係基礎上,建立利益與共的合作關係,日本方面認為,未來四年是台日關係進展的關鍵時刻。但知台的日本學者評論家均一致認為,民進黨雖然延續李登輝的親日路線,但民進黨中樞幕僚群只重美國外交而缺少知日派,且外交官系統內擅長日語的外交官比例極少,因此未來四年民進黨執政下的台日外交是否能有突破性的進展,尚待觀察。台灣的外交體系長期在中國國民黨主政下,唯美國馬首是瞻,一向重美輕日,人才培養或升遷管道皆是如此。尤其為了刻意消除昔日台灣與日本的歷史連結,以致知日外交人才產生斷層。

開展台日之「絆」 促成東亞同盟

日本長期以來深知開放的地區主義對其有利,惟中國在近年來已經證明是不可靠的夥伴。因此,提升東南亞各國經濟能力,使其脫離對中國的倚賴是日本重要策略,此點應可與蔡英文政府「新南向政策」相互配合,由台日合作在東南亞展開投資開發。尤其台灣應積極加入TPP,逐漸減輕對中經濟的倚賴,形成一個民主自由的亞太經濟網。

唯有由政治主導,台日之「絆」才能進一步開展,雙方利害與共關係才能更為穩固。在民進黨與自民黨的執政下,台日政府的交流範圍應擴大解釋,在經濟產業、工業技術等方面進行雙邊提攜。日本應該可以協助台灣國防武器技術的提升、產業升級、以及各種專業人員培訓。更進一步在安保區域合作上,締結同盟關係。建立在安全之上的互信,更勝於經濟利益的基礎。

雖說外交場域仍以英語為主要溝通媒介,然而對日交涉,終究以日語才能進入肌理。台日雙方既感台派缺乏外交人才,新政府應立即加強培育日語外交人才,才能應付新時代的業務發展。

最後,不論蔡英文承諾的「維持現狀」是著眼於台海兩岸關係的和平穩定或包含其他考慮,千萬別忘記美國一再提醒的「對等」與「尊嚴」。台灣作為一個小國,無力片面做出危害中國的事。正如《伊索寓言》裡〈狼與羔羊〉的故事,對強權做任何正當的辯解都是無效的;唯有善用外交合縱連橫,與日本結成島鏈防禦共同體,使東亞自強,成為美國無法忽視的盟友,才能減輕彼此負擔,共同面對國際秩序的挑戰者:中國。

殷盼蔡英文新政府,藉由這次選舉創造的契機,讓台灣重新開展對日、美的新關係!

 

 

 


(許文堂/中央研究院近代史研究所副研究員)