蔣經國的政改目的 主在鞏固國黨統治與中國法統|薛化元

2016.04.08

相較於蔣介石作為軍事強人、專制獨裁的統治者,蔣經國在一般人的印象則好了許多,從勤政親民、創造經濟奇蹟,甚至成為開創台灣自由、民主的領導者。囿於時間與篇幅,本文主要根據史實回顧從1972年到1988年初蔣經國主政時期,釐清其推動的政治改革,在台灣政治改革歷史脈絡中的意義為何。至於經濟、本土化,乃至1970年代的言論自由和1950年代言論自由的比較,則只在文章脈絡中,視需要稍微提及,餘則留待他日再行討論。

 

蔣經國的政改 為的是穩固國黨政權

1972年5月蔣經國出任行政院長,是他正式接班的重要里程碑。不過早在1960年代晚期蔣介石總統身體狀況大不如前,蔣經國的政治影響力已經大增。因此廣義的蔣經國時代的開始,可以提早到1969年。1969年4月9日,在國民黨十全大會,蔣經國成為國民黨排名第一的中央委員,在黨的權力排名僅次於總裁蔣介石。6月25日行政院局部改組,蔣經國接任行政院副院長。1969年8月蔣經國就任行政院國際經濟合作發展委員會(經合會)主任委員,並主持首次「財政經濟金融會報」,正式主導行政院的財經事務。由於這是蔣經國自財經官僚出身的行政院長嚴家淦手中,取得行政部門主導權的重要里程碑,日本的台灣現代史研究者伊原吉之助注意到此一台灣政治佈局的關鍵性轉變,稱之為「蔣經國時代的到來」。

蔣經國時代中華民國在國際舞台的空間遭到嚴重打壓,在他接任行政院長之前,最大的外交挫折是1971年10月25日,聯合國通過2758號決議案,由中華人民共和國政府繼承中華民國政府的聯合國中國代表權。自此之後,國民黨當局統治台灣的正當性,及萬年國會長期不改選的問題便清楚浮出檯面,包括台灣基督長老教會總會常置委員會決議通過「對國是的聲明與建議」及《大學雜誌》皆提出要求國會全面改選在內的政治改革的要求。

當時,蔣經國和國民黨當局高層面對此一重大變局,以及來自民間改革的要求(實際上國民黨政權內部也有人提出較全面性的改革主張,如葉公超、楊西崑等人),必須思考在統治的外在正當性(中國唯一合法的代表)已經脆弱不堪的情況下,如何補強其統治的內在正當性問題。如果國民黨當局選擇放棄做為中國唯一合法代表的立場,就沒有在台灣維繫「萬年國會」的正當性。另一方面,如果根據民主憲政的原則推動政治改革,國會也勢必全面改選。面對落實民主憲政原則,可能導致政權不保的政治改革底線,蔣經國在內的國民黨決策核心決定採取有限度的改革,但得以穩固國民黨政權的策略。

1972年3月17日,國民大會通過「動員戡亂臨時條款」修正案。同年年底,台灣舉行第一次「增加中央民意代表名額選舉」,開始每三年一次的定期增額中央民意代表改選。由於增額中央民意代表人數相當有限,國會仍然由長期沒有改選,國民黨籍居絕大多數的資深中央民意代表掌控。在蔣經國主政的時代,增額中央民意代表的名額雖有增加,但原有的國會權力結構並沒有改變。這樣的改革當然是有限的,但在台灣政治結構上也有突破之處。原本不受國民黨當局關愛,無法進入中央政壇的台灣籍菁英,現在可以透過定期的民意洗禮,進入國會。

此外,蔣經國也提拔一些台灣籍政治菁英擔任中央政府、國民黨中央黨部的職務,希望強化其統治內部正當性,形成一股俗稱「吹台青」的「台灣化」人事政策。1972年的蔣經國內閣中,有副院長徐慶鐘、政務委員李登輝等7位台籍人士出任閣員;台灣省主席及台北市長亦分別由台籍的謝東閔、張豐緒擔任。其後,在蔣經國競選總統時,更先後提名謝東閔、李登輝擔任副總統候選人。在黨方面,台灣籍中央常務委員人數也呈現增加的趨勢。

不過,蔣經國雖拔擢部分台灣籍的「青年才俊」擔任黨政幹部,但是最主要的國防、財經、情治、外交乃至中央教育主管的職位仍由老一輩來自中國(或其下一代)的「外省籍」黨國菁英擔任。而在國民黨中央常務委員部分,台籍菁英的數量雖有明顯的增加,然而,現實運作上,在蔣經國主政期間國民黨的中央常務委員,不僅名位來自蔣經國主席的欽點,中常會的實際運作上也以其意志為依歸,象徵意義大於實質意義。

而在透過政治改革,增加民意在中央政治的參與時,蔣經國時代對於言論及台灣本土文化,仍然維持壓制的基調。在文化方面,除了過去曾經被注意的打壓台語流行音樂、布袋戲之外,比較特別的,則是對於釘根台灣本土基督教會的壓制。過去,蔣介石時代雖然一再標舉推行國語,取締「方言」的政策,但對於教會傳教的語言方面,則多僅是宣示的態度。不過蔣經國時代則逐漸採取高壓的作為,包括1974年在教會禮拜進行中,警察進入教堂強行帶走泰雅語聖經及聖詩;1975年1月台灣警備總司令部沒收中華民國聖經公會新譯的台語羅馬字聖經。

至於政治言論方面,除了《大學雜誌》在1974年1月面臨再度改組的命運,言論空間再度緊縮,其他包括《台灣政論》等黨外雜誌,也因為觸及國民黨當局的底線及遭到打壓,甚至連《八十年代》重新出版1950年代《自由中國》有關反對黨的言論,都遭到查禁。對雜誌以外的政治反對運動,態度也是類似,特別是試圖進行全台性的反對力量統整,或是希望組成有實無名的政團,都在打壓之列,其中以1979年12月10日發生的高雄美麗島事件,規模最大。

換言之,整個1970年代,蔣經國所主導的國民黨當局雖然標榜「革新保台」,在言論自由及反對勢力,是相對保守,而且常常採取高壓的政策,壓制其成長空間與可能性。

為解嚴設下多項限制的蔣經國

至於1980年代蔣經國總統晚期主導的政治改革,已經不再只是考量統治的正當性補強而已,而是遭到國內外要求推動改革的強大壓力。日本台灣政治史研究者若林正丈提出的「1972體制」效應,在美國政策轉向與中國關係正常化,最後不再承認中華民國之後,更為凸顯。當年,在台灣同鄉積極遊說美國國會的背景下,美國國會制定「台灣關係法」(The Taiwan Relations Act)規範美國與台灣關係。因此,此一事件雖然意味著美國對台灣戰略位置的重視程度降低,也使中華民國政府的外交遭到重大挫折,但是相對地,美國對於台灣政治改革及自由人權的發展則更加重視,這對台灣的政治發展則是有利的因素。就此而言,過去研究者比較注意到美國國會議員關心台灣人權或要求政治改革的層面,如1983年8月,美國眾議院議員,外交委員會亞太小組主席索拉茲(Stephen Solarz)即利用訪台之便,參與黨外人士的歡迎餐會。1987年6月解嚴前夕,美國眾議院更以壓倒性票數通過索拉茲所提的「台灣民主法案」,要求國民黨政府加速民主改革,及全面改選中央民意代表。不過,早在美麗島事件發生後,實際上作為美國行政部門一環的美國在台協會,就對國民黨當局施壓,也得到蔣經國總統的回應。至於後來蔣經國決定解除戒嚴,實際上也受到來自美國壓力的影響。

除了來自國際要求改革的(制度性)壓力外,在台灣內部,黨外人士經過美麗島事件後,迅速恢復元氣,受難者家屬、辯護律師紛紛投入政治運動與選舉。而政治的訴求,除了要求解除戒嚴、國會全面改選外,也提出挑戰體制的「住民自決」。1986年9月28日,當時的黨外人士藉著召開後援會的機會,趁機宣布組成民主進步黨,衝擊國民黨當局的黨禁政策。

另一方面,蔣經國主政的國民黨當局在1980年代以降,引發多起的慘案與弊案,也迫使主政者不得不採取改革的措施。這些包括1981年的陳文成博士,在警總約談後,被發現陳屍於台灣大學校園內的「陳文成事件」。1984年,軍情單位派人暗殺旅居美國舊金山以撰寫《蔣經國傳》聞名的華裔美籍作家劉宜良的「江南事件」。而在財經方面1985年以發現台北第十信用合作社嚴重違規弊案為名,國民黨當局趁勢壓制了試圖連結民意代表擴大勢力的本土財團(蔡辰洲的十信集團及其兄蔡辰男的國泰信託集團),卻也迫使財經首長陸潤康與徐立德下台。其中陳文成命案及江南命案更因牽扯到美國,尤其江南案還牽扯到蔣經國之子蔣孝武,引起美方高度的關注。面對上述對蔣經國總統及國民黨本身威信帶來相當大傷害的一連串事件,蔣經國公開聲明:繼任總統必依憲法產生,蔣家人「不能也不會」競選下任總統,以示民主化為台灣未來政治發展不變的方針。而對於1986年9月28日突破黨禁成立的民進黨,蔣經國也決定不採取高壓的箝制,僅是消極的不承認反對黨已經組成而已。

此時的蔣經國與1970年代初一般,仍希望在原有的政治架構下採取有限度的政治改革,以回應改革的要求。他所推動的政治改革方向,大抵上可以分為兩個面向:其一,是在動員戡亂的架構下,以「國家安全法」的制定為前提,推動解除戒嚴;其二,在維持原有的「法統」體系下,增加增額中央民意代表在國會的比重,進一步補強國會的民意基礎。

首先,在解除戒嚴推動自由化改革方面。蔣經國總統藉著1986年10月7日,接見美國The Washington Post董事長葛蘭姆(Katharine Graham)女士的機會,表示中華民國政府即將進行政治改革,並針對反對黨的組成,提出了三個條件,這也是以後所謂「國家安全法」的三原則「人民集會、結社,不得違背憲法或主張共產主義,或主張分裂國土」的雛形。而這三個條件,正宣示了他晚年最後展開的自由化改革的限制。

為了減低解除戒嚴之後的政治改革衝擊,在國民黨黨政運作下,1987年6月,立法院通過的「國家安全法」,將蔣經國總統有關組織政黨的三項限制原則納入,並擴大其適用範圍,以限制解除戒嚴後台灣人民的政治自由。其後在「動員戡亂時期人民團體組織法」、「動員戡亂時期集會遊行法」的立法或是修法過程中,也加入國家安全法三原則的文字,並確立罰則,以有效限制國內政治活動的發展。此外,對於人民出入國境的權利,以及「戒嚴法」中規定解除戒嚴後受到軍法審判的人民可以要求重審的權利,在「國家安全法」中,也都明文限制或禁止。不過,縱使解嚴,違反「國安法」三原則的行為,基本上仍然是受動員戡亂體制及「懲治叛亂條例」的壓制,其罰則也較國安三法的規定嚴厲。換言之,在1990年代李登輝總統終止動員戡亂,以及其後廢除「懲治叛亂條例」及修改「刑法一百條」以前,「國安法」三原則非僅具宣示意義,而有實質壓制效力。這也才可以說明,為何在解除戒嚴之後,鄭南榕會因為雜誌刊登許世楷的「台灣共和國憲法草案」遭到叛亂罪起訴,而為了捍衛主張台灣獨立的自由,最後甚至自焚抗議。

另一方面,由於「國安法」的限制,戒嚴令下受到軍法審判的平民,也被剝奪了根據「戒嚴法」尋求司法救濟的可能。如此,解除戒嚴的自由化改革根本達不到「戒嚴法」所規定的效果,相關政治案件的檔案也沒有可能因為實質的再審移送司法機關,使被害人和律師得以瞭解事件的真相,至於國民黨當局也迴避體制內歷史清算的可能。這也使得台灣戒嚴體制內原本有限的「轉型正義」可能,遭到閹割,而無法實現。

蔣經國非政改推手 鞏固中國法統才是真正目的

對蔣經國而言,在其主政期間面對在國際舞台上,中華民國作為中國唯一合法代表的論述已經成為「神話」,他必需強化在台灣的統治基礎,因此以補強正當性的方式來推動有限度的政治改革。這在1970年代推動的就是增額中央民意代表政策,以及拔擢台灣部分菁英的所謂本土化政策。直到1987年,蔣經國在對內面對在野勢力及社會持續要求改革的壓力,對外則有美國以「台灣關係法」作為依據,持續關心台灣的自由民主人權的發展,最後選擇了解除戒嚴,而成為台灣自由化政治改革的重要轉折。可是,蔣經國在最後改革而言,雖有自由化起步,不過一方面動員戡亂體制依然存在,而且他也揭示整個政治改革的底線,不得觸及主張共產主義、分裂國土以及破壞中華民國憲政體制。在這樣的思考之下,增額中央民意代表,名額可以繼續增加,也可以思考讓資深中央民意代表,特別是已經沒有能力行使職權的資深中央民意代表退職,可是仍然維持法統。

換言之,蔣經國下令解除戒嚴確實是台灣自由化改革的重要一步,但是改革的幅度甚至比「戒嚴法」規定的解除戒嚴還要小,而且還有動員戡亂、「懲治叛亂條例」和「刑法一百條」的重重限制,「言論叛亂」的白色恐怖尚未消除。如此,蔣經國規劃下的解除戒嚴,自然無法完成自由化改革。至於國會全面改選,使人民透過定期選舉可以決定執政者的民主改革,在蔣經國的整體政治改革藍圖中,最多只是連提都沒有提出來的「理想」,當然不可能落實。

最後,值得注意的是,蔣經國主政時期的國民黨當局終究選擇以有限度的改革爭取美國的支持與軍售,以強力反制來自中華人民共和國的統戰策略以及潛在的武力威脅。這或許是以繼承蔣經國路線自居的政治人物,應該再省思的。

 

 

 


(薛化元/政治大學台灣史研究所教授)