憲改是台灣唯一的路 │ 李登輝

2016.01.27

今天,登輝非常高興,接受立法院記者聯誼會的邀請,首次來到立法院進行正式的演講。去年太陽花學生運動後,我曾來立法院餐廳對學生團體演講,過去也曾來參加活動,但是並沒有講話,像這樣正式演講是第一次。我今天要報告的主題「憲改是台灣唯一的路」與立法院也有很密切的關係。

一、21世紀新時代台灣人的課題

回顧20世紀末,台灣的第一次民主改革與經濟奇蹟,引起全世界的注意,成為台灣人的光榮與驕傲,達成人的存在意義。

但是在進入21世紀後,雖然時代進步,然大多數的人並沒有因此更加安定與快樂。當中,台灣人面對的問題,有對將來失去信心,以及對社會經濟環境的失望,這些都跟台灣政治、經濟環境進一步惡化有關。

21世紀新時代台灣人的任務就是我們要先瞭解我們是誰?我們是民主自由獨立的國家,台灣置身在變動的世界當中,應該對世界變化的情形有所瞭解。

在世界局勢快速變化當中,台灣也進入變動不安的年代,如何去解決經濟發展停滯的問題,面對民主政治的挑戰,以及面對中國因素的影響。我們要瞭解自己,觀察客觀條件的變化,找出自己要走的路。

二、台灣的經濟、社會危機

過去十幾年來,台灣的資金、技術、產業大量流向中國,政府眼中只看到企業財團的利益,欠缺國家產業策略佈局。大企業不斷鼓吹兩岸經貿開放,結果出現了「兩岸政商權貴壟斷集團」,兩岸經貿往來的利益,大部分被這些少數人壟斷。台灣對中國的經濟依賴越來越深,有越來越多的台灣子弟,被迫到中國工作。

在政府的放任之下,這些集團從中國、從海外回流的假外資,大量投入台灣房地產的炒作,土地和房價出現不合理的高價。表面上台灣的經濟數字還不錯,實際上,台灣人民卻是越來越窮,失業率嚴重、薪資倒退、貧富差距越差越大,社會越來越不公平,年青人買不起房子,不敢結婚、不敢生小孩,連每天三餐吃的食品也缺乏安全,生活不安定,越來越看不到希望。但是,現在的政府對這些完全沒提出有效的對策。

三、台灣的政治危機

台灣自經歷過第一次民主改革後,因為代議制度的失靈、行政權的專斷、領導者的傲慢,才會發生「太陽花學生運動」,同時凸顯第一次民主改革的極限。

(一)民主反動勢力反撲,領導者專斷
台灣雖已實施民主制度多年,但是很多人還存有威權的心態,這些人掌握政府、權力後,就表現出「贏者全拿」的心態,完全不顧慮其他人的意見,也不重視不同地區、不同團體的權益。領導者不願意傾聽人民的聲音,變成今天的台灣,只徒有民主的形式,實際上卻是獨裁的作法。

(二)代議制度失靈,直接民主不彰
現在的執政黨透過黨紀處分來控制立法委員,變成立委都必須聽黨的指揮,完全不考慮人民的利益,已經失去主權在民的意義,也使得代議制度失靈。
人民對政策有疑問,往往被操作成為政黨的對抗,無法進行理性討論;人民只有投票權,不能實質參與政策的制定,更加無法隨時監督政府。現行的「公民投票法」條件太過嚴格,公民無法隨時透過公投,對公共政策表示意見。

(三)人民對民主政治失去信心
多數台灣民眾欠缺身為國家主人的自覺,對公共事務不夠關心。政黨政治的失能,也讓人民對民主政治失去信心,維護民主的動力流失,民主信念不夠堅定,使獨裁有機會重新出頭。

四)媒體第四權失去功能
台灣很早就已經解除報禁,但是財團、政府卻透過資金掌握媒體,利用媒體操縱民意。雖然現在是網路新媒體的時代,人民可以透過網路媒體了解時事,但是這種掌控媒體、操縱民意,威脅民主的手法,必須要加以解決。

(五)中央過度集權
另外一方面,這二十多年來台灣的民主改革,對地方的發展並沒有直接的幫助;這與台灣的政治制度過度中央集權,使得地方治理的制度不夠健全有很大的關係。

再加上司法不公,也完全失去人民的信任。在這種情形下,台灣第一次民主改革的成就,可以說已經到了一個極限,必須要設法突破、進一步的改革。

因為發現台灣的問題,所以我請李登輝基金會在2012年舉辦台灣國家經濟發展研討會,希望透過專家研究找到台灣經濟發展繁榮的方向。2013年舉辦健全地方發展與治理研討會,找尋解決地方治理困境的方法,並進一步提出台灣必須進行第二次民主改革。我個人也出版「21世紀台灣要到哪裡去」,希望找到台灣在進入21世紀,應該要走正確的道路,但是執政者並沒有重視,所以問題也無法解決。

四、太陽花學生運動出現改革希望

去年台灣社會發生很大的變化,台灣人民的想法也有很大的改變。3月的學生運動,整個社會發出要求改變的聲音,公民的力量透過網路,集合成為強大改革的力量,並且也具體提出應該召開公民憲政會議,解決台灣的政治危機。執政黨因為無法回應社會要求改變的聲音,在11月29日的地方選舉中大失敗。失敗後,人民發現一個很大的憲政問題,就是一個失去人民支持、無能的總統,還繼續擔任總統,完全不用負責任,所以社會發出要求憲改的聲音。

「太陽花學運」對台灣最大的意義是,改變年青人面對政治的態度,「自己的國家自己救、自己的政治自己來改變」,學運後年青人的力量徹底影響台灣政治的發展,更加改變台灣民眾對於政治的態度,人民瞭解只有參與政治才能改變政治。台灣人民開始積極關心政治種種的問題。

五、台灣政治體制的缺陷

我們的政治體制,中央政府掌握很大的權力,對政府運作,還有對政治權力的約束,制度設計不夠健全,無法解決政府與人民意志對立時所產生的困局,甚至發生「民主倒退」的危機。

(一)總統有權力無責任
首先,民選總統的權力範圍,沒有清楚的界定,要靠總統個人的民主素養、自我節制。按照憲政主義的「權力分立」、「權力制衡」原則,民選總統的權力,必須受到限制與制衡。但是,立法院、司法權,甚至監察權,現在都沒有辦法監督、制衡民選總統。

當一個主導政府施政的總統,失去人民的信任,自己不用向國會、向人民負責,只要換一個行政院長,總統同樣繼續主導政府政策,民選總統只有權力,不用承擔政治責任,才會發生總統與人民意志嚴重脫節的現象。

(二)權力分立原則混亂
2013年發生的「9月政爭」,總統竟然跟行政院長,共同利用司法發動政治鬥爭,想要將國會議長拉下來,這是嚴重違反「權力分立」的違憲行為,製造嚴重的憲政爭議。結果,這個總統竟然沒有受到任何的約束與制裁,權力沒有受到任何影響,這是憲政體制的嚴重缺陷。

權力分立、權力制衡的憲政主義原則,在台灣的實際政治運作下已經完全混亂,人民的權利與利益,並沒有在既有的憲政體制下得到應該有的保障。

(三)代議制度選舉方式不夠完善
有關代議制的選舉方式,也存在很大的問題。現行國會席次選舉採取「單一選區兩票制」,地方上有權勢的人掌控選區,變成權力的壟斷,阻礙新世代的發展機會,優秀的年青世代沒辦法出頭。

而且,「單一選區兩票制」存在政黨當選總席次與得票比率不相當的問題。2012年立法委員選舉,中國國民黨得票率,在區域立委部分為48.1%;在政黨票第二階段得票率為47.6%,兩個部分都沒有過半,但是當選總席次有64席,佔立法院總席次113席的56.6%,超過半數。因此,當中國國民黨想要靠過半數優勢強行表決時,所代表的民意比重就會受到質疑。

另外,包括考試院、監察院是不是需要廢除,回到三權分立?還有其他很多偏離憲政分權制衡原則的問題,這些問題就出在這個制度本身,如何改變?只有靠修憲解決。

六、面對困難解決憲政困境

有人批評我,講總統有權無責的制度是在我的任內改的。針對這種講法,我想我們必須要看清楚真實的歷史,才能正確把握現在,面對未來。

1988年1月蔣經國先生過逝,登輝接任總統,當時還是動員戡亂時期,黨政軍都掌握在黨國大老手上,我沒有派系更無軍隊,當時要通過代理國民黨主席,也有人反對,1990年競選第八任總統,也面對保守勢力的挑戰,國民大會、立法院、監察院都是萬年代表的天下,社會上有反對黨的挑戰,有學生運動要求改革,國家隨時有可能發生動亂。經過不斷的努力才促成國會全面改選,展開改革的腳步,1996年全民直選總統,達成台灣人當家作主的盼望。改革的結果,現在看起來,好像很正當,但是在改革的過程中,保守勢力不斷反擊,中國不斷威脅,每一步都有可能失敗。

台灣從威權過渡到民主的過程當中,因為要維持經濟的發展,避免動亂與流血,是一步步慢慢地改革,經過六次的修憲才完成初步的民主改革,這是在現實的環境下,盡最大的努力所得到的成績,這個成績被稱為第三波民主化的典範。因為是透過改革達成改變,不是毀滅性的革命,所以威權的遺毒無法完全清除,雖然為二二八受難者、白色恐怖受害者平反,但是仍無法徹底完成轉型正義,像現在大家非常關心的國民黨黨產的問題,這也是選擇寧靜革命的代價。台灣自1990年國是會議召開,進行大規模的改革,到2000年,短短10年的民主改革,出現第一次的政黨輪替,政權和平轉移,民主的基礎還非常脆弱,需要進一步鞏固,所以必須透過民主的深化,公民社會的形成,透過全民的意志,做進一步的改革,這是我們未完成的使命。

因為台灣不是一個正常的國家,國際處境比其他國家更加困難,面對中國必須有強力的領導,政治也需要進一步的改革,所以當時的憲法設計讓總統擁有比較大的權力,選擇相信民選總統有一定的民主素養,一定會遵從民意,創造人民最大的幸福。但是,事後來觀察,並不是每一個民選總統都有這種觀念,一再讓人民失望,現在只好透過制度作一個更加完整的設計,因此修憲變成一件非常重要的事。

現在國民黨、民進黨跟社會各界都提出要修憲的意見,這是一個團結台灣人民意志、進行改革,非常好的時機,最重要的是各黨派要能先坐下來討論,無論是要召開公民憲政會議,還是國是會議,名稱、形式都不重要,未來要改成什麼樣的制度?只要是對台灣有利,就應該開放讓大家來討論。現在贊成修憲的政黨都是用嘴巴講,沒有進一步提出具體的主張,既然大家對修憲的共識這麼高,希望國民黨、民進黨兩大黨的黨主席就要負起責任,提出具體的主張,訂一個改革的時間表,按照人民的意志,實實在在去做,千萬不要再讓人民失望!簡單講,不要用修憲來騙老百姓,要真正去實踐。

七、贊成公民團體二階段全民修憲

關於修憲的意見,有人希望內閣制,有人希望維持雙首長制,有人主張總統制,有的人希望直接改憲法本文,有的人希望制憲,這些都能開放討論。每一個國家政治發展的過程都不一樣,形成不同的憲政文化,政治制度的設計,最重要的是權力要分散,權力與責任要相符合,有權力就要有制衡,當政府跟人民意志對立時,需要有一個解決的機制,讓政府真正按照人民的意志,為人民服務。

現在大家都希望修改憲法,但是必須瞭解現實的政治情勢,因為2005年第七次修憲,兩大黨想要凍結憲法的修改,讓修憲變成是一件非常困難的事。如果現在大家都堅持自己的意見,只要有少數人不同意,永遠都不可能修憲,所以我贊成公民團體所主張的二階段修憲,第一階段的修憲,先將大家有共識的部分作一個修改。其中包括:

第一重要的就是,將憲法增修條文第12條規定,必須要全部立法委員1/4提議,3/4出席,出席委員3/4通過,提出憲法修正案,並且公告半年以後,經過全國選舉人口數總額的半數投同意票,這個修憲的門檻實在非常高,第一階段修憲一定要先將這個條文做一個修改。

第二,就是降低投票年齡到18歲,這是世界的潮流,也符合台灣現在的需要,社會的共識也很高,也希望在第一階段修憲處理。

另外,對國會選舉制度的改良,增加立法委員的席次;降低現在政黨必須得票達到5%,才能分配席次的比例;每一個政黨立委總席次,按照政黨得票比例來分配;將總統與行政院長的權限作一個清楚的規定,讓民選總統保留國防、外交、兩岸的權力,並加入國會監督的機制;監察院與考試院是不是要廢除;中央跟地方的關係重新界定,對人民實質平等與社會正義的保障…種種的主張,如果在第一階段修憲有共識的部分就列入第一階段修改,如果沒共識,就等第二階段由全民來討論,讓人民實質參與憲法的討論與修訂,讓這部憲法展現出台灣人真正的意志。

為了要達成第一階段修憲的目標,希望立法院在6月30日通過憲法修正案,並且在7月1日公告,配合明年的總統大選,全民公投第一階段的修憲案,讓台灣的憲政制度更加健全。

八、結語

最後,希望我們大家繼續打拚,共同推動台灣的進步,讓人民過更好的生活,讓我們所疼惜的台灣,成為一個民主、自由、平等、幸福的國家!

感謝大家,並祝大家新春快樂!

 

 

 


(本文為李前總統登輝先生於2015年2月2日蒞臨立法院記者聯誼會演講參考稿)