憲改與台灣:一條無可迴避的道路 │ 林佳和

2016.01.27

綜觀歷史,告別舊時代,迎接新時代,不論來自於戰爭,緣起於流血或不流血革命,只要是社會政治、經濟、乃至文化的重大結構性遽變,人們總需要建立一個期待得以長治久安的制度安排與規劃,英格蘭人民向國王爭權的光榮革命,美國脫離英國統治的獨立革命後聯邦憲法,追求自由、平等、博愛之解放的法國大革命,伴隨其後的人權宣言與法國憲法,二次大戰後從軍國主義法西斯,走向自由、民主、和平國家的日本與德國,乃至於90年代東歐共產政權垮台之後的新興民主國家,無一不需要新的憲法,創設迎合時代需求與新結構關係的憲政秩序。2014年的318學運,將台灣從掉入中國懸崖邊暫且拉回,但前途依舊未卜,凸顯民主與國會失靈,政府無能失序,同時發生在馬政府執政時期的人權踐踏、行政乖張、經濟與社會嚴重朝不公不義方向傾斜,同樣地,也帶來台灣社會的憲政秩序焦慮;舊時代終須告別,面對新的時局、新的挑戰,台灣人需要新的憲法內涵、價值與制度設計。

然而,我們面臨的是多重困境:1947年制定施行的中華民國憲法,上路未到一年半載,即因國共內戰宣布戒嚴而束之高閣,不到兩年,國民黨即敗走台灣,換言之,目前看到的憲法,不論拘束效力的範圍、條文內容的實施情況、對於社會現實的具體影響與衝擊、乃至於形成國家機器運行框架與基礎的林林總總,得意與失敗,遵循與叛離,說穿了,幾乎全部發生在台澎金馬,一個與當時大中國背景與目標指涉下完全不同的時空。這套憲法,誕生於異地,著眼於他鄉,思索於數個世代之前,意圖於截然不同的民族、文化與社會想像,而它的實踐,僅發生於這裡。無疑的,這是徹底的憲法疏離與異化。

作為國民黨威權統治基礎的動員戡亂時期臨時條款,將原本那個時代或仍有幾分進步色彩的中華民國憲法,再套上毀壞破棄實質內容的緊箍桎梏,解嚴後的民主化,告別違章的臨時條款,卻再度迎來不合憲法建築倫理的增修條文。它的內容或許不再威權,看似繁複,但重在解決上一世紀90年代現實政治問題的努力,開始面對台灣特殊的時空與困境,但仍無改於整體憲法內涵的不合乎時宜,綜觀憲法,結構不是混亂,就是殘缺不全,不是充斥著早已落伍的陳腐概念、用語與制度,就是看不到符合當代精神、面對當前新興問題的嶄新設計與因應。

總統有權無責,行政有責無權,立法無能與失靈,司法公信力不佳、與社會脫節,五權體制相互牽制與減損,國家資源配置模式惡劣,中央地方關係混亂不堪,人權清單貧乏、簡略、務虛、空洞與落後,人權憲章無從發揮真正拘束力,民主呈現落伍、守舊、利益導向與殘害國民主權的演出,公民投票形式的直接民主更是聊備一格,鳥籠又閹割,現行憲法的問題不可勝數,如果加上台灣國家性的變遷與形成衝擊,中國關聯與中國威脅的艱困挑戰與難題,整個憲法的失靈與無能為力,將更令人怵目驚心。就像列寧所言,憲法只不過是白紙黑字,如果人民沒有起而捍衛憲法的決心與意志,必要時不惜流血流汗,憲法將終究只是白紙黑字;台灣人的困局在於:我們連流血流汗想來捍衛的憲法,都是這般模樣與德性,總該叫人如何是好?

朝野兩黨至今的憲改表現,無疑是令人失望的:符合世界潮流的降低至18歲,乃至於政黨分配國會不分區名額的門檻從5%下修,基本上應屬共識,但國民黨不是時時嬉弄、笑傲辱罵,就是莫名其妙地恣意夾帶、隨便要脅,一下子綁層次低的不在籍投票,一下子又說閣揆同意權非要不可,不然就侈言沒有民主國家修憲法本文的荒誕不經,而已有準執政黨態勢的民進黨,也未真正提出一個具有視野與前瞻的憲改藍圖,反而多所躊躇不前,流於作戰單兵,更是早早斷言台灣無內閣制空間,其他重大憲政議題不是隻字未提,就是任意帶過,彷彿不存在一般。

政府體制部分的修改與重建,其實一直是憲改背後的角力所在。從比較憲法的角度來看,一個國家憲法所設計與採取的政治體制,雖然未必為是非、毋寧是選擇題,但也不是毫無軌跡與道理可循。說穿了,政府體制就是要回答國家元首(總統)、政府與國會的三角習題,以政府為觀察基點,如果採取單元體制,政府只需要對國會負責,兩者互有牽制、究責、乃至於逼迫下台與解散的機制,其實就是內閣制,它的核心特徵就是「國會得以政治理由逼迫政府解散並重組」,先不論政府組成的具體方式為何,用政治學者Winfried Steffani的分類來說,這僅為次要的條件。相對的,如果是雙元體制,政府不僅要對國會負責,還要對總統負責,進一步的,總統甚至有所謂quite considerable powers,相當的政治權力,就不是純粹的內閣制,而可能再依不同的設計,被歸類為總統制、半總統制或其他總統-議會制、議會-總統制等,接下來自然各顯神通,政府與總統之權限如何劃分,國會得否對政府透過不信任投票而逼使下台,總統得否與如何解散國會,經總統提名與任命的內閣總理是否須對總統負責等,都必須做憲法上的決定。

從新制度主義的觀點來看,制度與政治行為無疑呈現相當的辯證關係,不是制度如何,政治行動者就照章辦事,事實上,政治文化、政治菁英態度、政治發展過程,乃至於選舉制度與行為,都是影響的重要因素,不論如何,在修憲的重要時刻,如何根據自己的歷史傳統、國民認知、社會需求、政治動員習性、政治權力關係、民主導向期望,甚至是某些人眼中關鍵的:抵禦強大外侮的併吞壓力,找出一個最合適的政府體制,立基於憲法之中,無疑是艱鉅但無可逃避的任務。

國民黨說,他們要恢復閣揆同意權,小英主席道,台灣沒有內閣制存在的空間,以主流民意看來。有趣的是,總統任命閣揆如果需要國會同意,其實沒有回答未來應走向何等政府體制的問題,因為並未對三角關係中的政府定位提出細膩設計,許多制度都可以有國會之閣揆同意權,但他們卻彼此不同。而說台灣沒有內閣制存在空間,所以是要走向總統制還是半總統制嗎?不論未來方案為何,我們都需要更多的討論,更多的思辨。結果為了如此重要的憲政制度安排,政府體制的根本改變,兩黨不但沒有認真以對,甚至沒有回應人民的主張,未及思索透過降低修憲門檻、爭取第二階段2018年的修憲,以爭取更充裕時間來討論此重大問題,怎不令人慨嘆。現行憲法的政府體制設計,千瘡百孔,權責混亂,重點不是體制歸類,而是符合民主與台灣切實需求的選擇。包括政黨在內的所有政治行動者,乃至於人民,都應該把握此憲法時刻,認真思考與前進,枝節片斷與煙火式的提議真的可以休矣。

美國憲法學者Bruce Arnold Ackerman曾說:在美國,與在德國不同的是,人民才是權利與法的來源。更糟糕的,可能是吾人在台灣的所見所聞。台灣的憲法秩序,必須重整,無法逃避,我們需要灌入真正的憲政主義,找尋符合時代需求的民主形式與實質,提出與實踐以人權、正義、平等為導向的憲法價值,而這一些,人民當自強,必須自己承擔起責任,提出我們所要的憲法內容,建構台灣國家性所必要的憲法框架與基礎。憲改時刻已到,先天不良又後天失調的憲法,需要修改,需要新的生命,如同我們需要新的台灣一般。憲改對於台灣,是條無可迴避的道路,不論政黨、不分人民,其實都將同享其果或同受其害,嚴肅面對,認真行動,此其時矣。

 

 

 


(林佳和/國立政治大學法學院助理教授)