自己的憲法自己改:「全國憲改聯盟」的憲改主張和倡議行動 │ 顧忠華

2016.02.01

台灣在2014年3月爆發太陽花學運,學生和公民團體佔領了立法院議場長達24天,期間提出了退回服貿、訂立兩岸協議監督條例、召開公民憲政會議等多項主張,無異於為國內政壇投入一顆震撼彈,影響所及,去年年底的九合一選舉,國民黨大敗,六都僅剩新北市一都勉強保衛成功。就在選後的混沌形勢中,連任新北市長的朱立倫突然拋出了朝向內閣制修憲的主張,掀起了另一波憲政改革浪潮,於是各個公民團體紛紛投入推動行列,希望新開啟的「憲改之窗」能夠順應民意趨勢,讓人民重新和國家訂定出一個符合正義、平等、進步、落實人權保障的憲法契約。

「全國憲改聯盟」也是在此一背景下,於2015年1月初開始籌備,並選在2015年318週年當天,由三十餘個公民團體共同加盟成立,自籌備初期,「全國憲改聯盟」(以下簡稱全憲盟)便透過各種管道,不斷呼籲朝野政黨及全體公民應該擴大憲政改革參與機制,儘速凝聚共識,以創造出能夠賦予所有國人榮譽感和實質保障效力、同時又有權責相符設計的一部憲法。

當然,如同「公民憲政推動聯盟」(以下簡稱憲動盟)所宣稱,此次憲改的啟動過於匆促,時程壓縮的極為短暫,因此要求兩階段修憲,國會應當先就有高度共識的部份,在6月16日前完成審查程序,以便在明年(2016年)1月16日的總統及立委選舉時,同步舉辦修憲提案的公民複決。為了營造出公民不缺席此次憲改的社會氛圍,全憲盟不但與憲動盟共同合辦5月2日的「憲改藍圖會議」,邀集了近三百名各界人士熱烈討論修憲提案,更積極參與在立法院修憲委員會舉行的十場修憲公聽會,兩個最具有民意代表性的聯盟,都一致期待憲政改革不應淪為政黨計算且私心自用的政治籌碼,朝野都必須為建立長治久安的憲政秩序理性協商,尤其在民意高度支持修憲的情境下,任何阻撓修憲成局的政黨,在明年初的大選中,可能又會被選民以選票狠狠修理!

事實上,相較於之前的七次修憲,去年318之後最大的政治變遷,可說是台灣公民意識的高漲,有愈來愈多的公民們─尤其是青年公民,願意投身政治領域,並勇於發表意見。全憲盟特地在自由時報的電子報「自由評論網」開闢〈全憲盟觀點〉的專欄,自農曆過年前即每天供稿,至五月底已累積了五、六十篇有關憲改議題的文章,形成可觀的論述平台。另外,全憲盟於今年四月開始,向社會大眾廣徵「憲改清單」,並透過「未來事件交易所」專案市場的交易平台,將各界自動自發提報的五十二個提案,透過「篩選」與「評鑑」兩階段的交易,探求公民社會之集體意志,同時反映社會各界對於不同憲改主張的重視程度。

根據「未來事件交易所」提供的資訊,評鑑結果出爐,民眾最認同的是「降低公民參政年齡(59.40)」,其次為「廢除考試院(56.40)」、「廢除監察院(55.20)」、「公民投票法議案分級及通過門檻(53.70)」與「總統權責相符規定(53.60)」(如下表所示)。其事件期貨總交易量達594,509,調查時間自2015年05月5日起至05月25日止。

 

「自己的憲法自己修」專案清算結果(依價格排序)

提案編號 事件名稱 清算價格 成交口數
007   降低公民參政年齡 59.40 15,429
013   廢除考試院 56.40 14,337
015   廢除監察院 55.20 11,797
027   公民投票法議案分級及通過門檻 53.70 18,678
047   總統權責相符規定 53.60 13,954
003   凍結監察院 53.10 14,689
032   大法官之提名、選定及解職,憲法增修條文第5條修正草案 53.00 16,899
029   公職人員選舉罷免法部分條文(罷免條款)修訂草案 52.90 13,916
036   政黨民主化入憲 52.50 8,651
037   宗教自由 52.00 8,791
041   陪審團入憲案 51.30 13,516
006   保障人權 51.10 17,033
038   總統、副總統之罷免條款修訂草案 51.10 15,278
046   保障公民投票權 51.10 10,403
035   修憲條款,更改不合理門檻之修正草案 50.40 18,422
002   凍結考試院 50.30 14,950
039   總統、副總統之彈劾條款修訂草案 50.00 12,147
033   選舉罷免委員會委員之提名選定及解職,中央選舉委員會組織法修正草案 49.20 12,237
024   公民直接行使的選舉表決或投票方式,無記名或記名之規定 48.20 19,153
018   性別平等 48.10 9,627
020   總統、副總統選罷條文修正 47.90 14,159
021   修憲門檻降低 47.40 18,204
031   監察院條款,憲法增修條文第7條修正草案 47.00 11,672
040   總統、副總統的任期開始日修訂入憲草案 46.40 15,385
001   降低國會選制之法律位階 46.20 13,852
016   確認大陸地區是另一個國家 45.90 14,162
028   廢除公民投票審議委員會 45.90 17,498
005   陪審制入憲 45.70 17,406
026   公民投票法議案提案條款 45.70 17,046
019   立法委員選制更改 45.30 17,695
017   原住民族主權與原住民族權利 45.20 10,713
004   降低修憲門檻而變更疆域門檻不變 45.10 20,800
008   創制複決權 45.10 16,864
042   憲法增修條文之前言 44.90 15,499
014   人民有權取得政府資料 42.20 12,308
010   自由 41.60 9,939

資料來源:未來事件交易所

就評鑑結果來說,筆者認為,經過未來事件交易所的篩選和評估,的確反映了民意的趨勢,尤其最被期望能通過的憲改提案,便是民間憲改團體力推的「降低選舉投票年齡至18歲」,但是此一提案因為國民黨企圖與「不在籍投票」包裹成一案,因此只能共同送朝野協商,命運未卜,引起民間團體反彈,強烈要求國民黨不應綁架最有共識的提案,由於朝野最後的協商尚未進行,全憲盟敬告國民黨速放行降低投票年齡能單獨成案,否則必定將受到民意制裁。

另外值得一提的是,廢除考試、監察兩院已成為民意高度支持的憲改議題,雖然國民黨基於意識形態的理由,恐不會同意這兩項提案,但在2016年若果真政黨輪替,不排除在下次的憲改方案中,就能夠回歸三權分立,將功能不彰的考監兩院埋入歷史,同時增強國會的制衡角色(畢竟聽證權和調查權本來就應該是立法部門行使的職權)。

而在有關中央政府體制的設計上,民意看來較傾向在憲法中增訂總統權責相符的規定,前兩項綜合起來,人民即使不滿意總統「有權無責」,但似乎仍然接受在總統直選的前提下,以落實監督制衡的方式來節制總統權力,並不是直接跳躍到完全改變現行體制到內閣制或總統制,此項得到的認同是第五順位。

至於高居第四位的「公民投票法議案分級及通過門檻」則顯示,民眾相當關心直接民權的議題,希望在憲法中解決公投門檻過高的不合理現象,這一點也需要朝野政黨感受到:「政治是眾人之事」,不能只由政府、政黨和政治人物所壟斷,如柯P當選台北市市長後展現的「新政治」氣象般,不只各項資訊的公開透明已成為施政的基本要求,開放決策讓公民們能夠參與,更是不可逆轉的「硬道理」,值得所有從事政治者重視。

至於其他在第五順位以下的提案內容,有些大同小異,但亦有不少新興的憲改構想,例如政黨民主化入憲、陪審團入憲、降低修憲門檻、降低國會選制之法律位階、原住民族主權與原住民族權利、性別平等等等,皆頗有見地及創意,足見台灣的公民們逐漸展現「政治成熟」的面貌,可以為政治領域的「公共化」開啟新的可能性,進一步落實下一階段「民主深化」和「民主鞏固」的歷史任務。

「全國憲改聯盟」在最早的聲明和成立宣言中,亦羅列了幾項重大憲改主張,與此次調查的結果相當若合符節,謹隨附在後。總而言之,經由種種努力,全憲盟匯集了公民社會對於憲改議題的創見及想像,特別是「未來事件交易所」的參與者,皆屬於「知情公民」,提供的訊息十分精準,實可以讓各界清楚解讀出民意趨勢,作為決策依據。我們可以肯定,台灣未來的政治改革議程,其實在這次憲改提案的調查結果中已充分呈現,就看哪個政黨或政治領袖能夠掌握民心動向,來回應愈益凝聚的憲改共識了!

 

 

 


(顧忠華/全國憲改聯盟召集人)

 

 

附件:「全國憲改聯盟」的憲改主張

全國憲改聯盟的憲改主張,包含性別平等、公民18歲擁有選舉權與被選舉權、廢除考試院與監察院、降低修憲門檻、總統就其職權接受立法院質詢、公投保障入憲,以及政黨民主化入憲。

一、性別平等
國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人身安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等。
日本憲法與性別相關的條文,表現在第14條「法律之前人人平等,政治、經濟以及社會的關係中,不得以性別的不同而有所差別」及第44條「兩議院的議員及其候選人資格不因性別而有所差別」。德意志聯邦共和國基本法第3條規定,「任何人不得因性別受到歧視或優待。」該兩國都在制定之初就已經有性別平等的觀念,我國卻要等到1990年代修憲,隔了近50年後,才在現行憲法增修條文第10條第6項加入消除性別歧視的規定,而且還不夠周全,沒有落實性別平等。

性別平等納入憲法之中,未來我國所有法律於立法過程中,皆需經過性別平等評估,並全面檢討所有現行法規,消弭與性別有關的各種差別待遇,且需與時俱進,按時檢討與修法,使性別平等的概念能更加落實於全民與社會。從民、刑事法院之審判程序,乃至判決書之內容,需有性別的考量,符合性別平等之落實。人民應考試服公職不得受到任何形式的性別歧視或差別待遇,並有監督機制用以配套。此外也應檢討全國各公家機關、公司行號等,並施行違反性別平等之處罰與獎勵並行等機制。

二、雙18歲選舉投票權
中華民國國民年滿十八歲者為公民,除憲法另有規定者外,有公民權。

按人民年滿十八歲,已具備足以行使公民權利之條件,為世界各民主國家之趨勢,故將取得公民權之年齡改訂為十八歲。次按各項公民權應為對等,除憲法別有規定外,不應使選舉權與被選舉權因年齡而割裂行使,反而不當限制人民公民權,故公民權年齡的特別限制應屬憲法保留事項,緣修訂本條規定。本條修訂後,我國民法成年之年齡規定、對未成年人之保護,以及刑法「性侵害」犯罪之年齡門檻應一併修正,以維持法律規定之一致性。

三、公民投票權
人民有選舉、罷免、創制、複決與公民投票之權。司法院大法官,組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾、政黨違憲之解散與公民投票提案違反憲法事項。中央及地方主管機關受理公民投票之申請,如認有違憲之嫌,應提請憲法法庭審理決定之。行政主管機關僅限於憲法法庭確認該公投提案違憲時,始得駁回申請。

按公民投票係公民以票決方式決定人選以外直接民主程序,範圍相較憲法或法律的創制與複決廣泛,基於充分保障人民得以直接民主制衡與補充代議民主之權利,緣將公民投票權納入憲法規範,緣修訂本條規定。

公民投票提案如有違反憲法之疑義,有害自由民主憲政秩序者,本於防衛性民主,應由司法院大法官組成憲法法庭審理之,且行政主管機關除在憲法法庭確認公投提案有違背自由民主憲政秩序者,不得駁回申請,以保障人民行使公民投票之權利,緣增訂本條規定。

四、總統權責相符
總統依憲法行使外交與國防之權。總統應於外交與國防事項,有向立法院提出國情報告之責。立法委員在開會時,有向總統質詢之權。

按以現行體制架構為基礎,明確界定總統職權為外交與國防事項,緣增訂本條規定。按為監督總統行使外交與國防權力,總統就外交與國防事項應至立法院備詢,立法委員有向總統質詢之權力,緣增訂本條規定。

五、政黨民主化入憲
人民有組成政黨之自由。政黨有協助國民形成政治意志之任務。政黨運作應符合內部民主原則。政黨財務應公開。政黨除傳佈政治理念所需之外,不得經營任何事業。政黨於戒嚴時期或動員戡亂時期所取得之不當黨產,應返還國家。

政黨不得違害自由民主憲政秩序。政黨有前述違憲時應予解散;代替性之組織亦予禁止。政黨違憲案件由司法院大法官組成憲法法庭審理之。

民主政治是政黨政治,政黨不再是憲法以外的現象,反而是民主政治的核心,政黨威權獨裁,政治不可能自由民主,所以,政黨的任務,運作原則及財務等有必要在憲法上規定基本原則。另外,中國國民黨的黨產為轉型正義尚未處理之問題,為突顯此項重大的憲政議題,防範未來再有類似現象,爰制定限制黨產與黨營事業之規範。最後,保留但部分修正現行違憲政黨禁止制度之規定。

六、降低修憲門檻
憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,三分之二之出席,及出席委員三分之二之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經選舉人投票複決,經選舉人總額之半數有效投票,有效同意票超過有效不同意票,即通過之。

按現行修憲程序過於困難,造成憲法不易與時俱進,亦無法適時反映主權者的意志,違反國民主權原則,故應將修憲門檻予以調整:為避免憲法修正案提案門檻過高,反而造成國會少數杯葛,修訂經三分之二之出席,及出席委員三分之二之決議;為避免公民複決因票決門檻過高形同剝奪主權者的修憲權力,修正經選舉人投票複決,經選舉人總額之半數有效投票,有效同意票超過有效不同意票即為通過,以落實公民權利,緣修正本條規定。

七、廢除考試院與監察院,回歸三權分立
廢除考試院與監察院兩憲法機關,將考試與監察兩權回歸行政院與立法院。按現行憲法五權分立制度,易造成憲法機關權力關係混亂,有害各憲法機關間的制衡與合作,違反權力分立與制衡原則。次按將考試權獨立於行政權、監察權獨立於立法權,在制度與功能上皆屬疊床架屋之設計,緣提出廢除考試與監察兩院,回歸三權分立之運作之修憲原則。

 

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