憲改運動中的公民參與 │ 陳俊宏

2016.01.27

2014年「三一八國會佔領運動」結束後,由二十五個公民團體所組成的「公民憲政推動聯盟」,以「由下而上、全面憲改」作為訴求,在全國推動全民參與審議修憲的民主實驗。這是一個強調以「人民」為主體的憲改運動,希望打破過去政治菁英主導修憲,主張一個以「政治菁英與全民共同參與的憲改模式」,透過公開且具包容性的民主程序凝聚國民意志,親手繪製國家前進的藍圖。具體而言,公民憲政推動聯盟主張,在2016年大選前,推動朝野與公民社會已具有高度共識的議題,並同時在這個基礎之上,開啟更廣闊的憲改空間,透過公開的民主程序充分匯納廣泛的各界意見,擴大公民共和的基礎,強化憲政秩序的正當性,進而促使人民認同未來憲改內容。

公民憲政推動聯盟並在2015年1月9日發表「憲改推動程序說帖」,提出「由下而上」、「全面憲改」、「降低門檻」、「兩步到位」四大原則,以及具體的憲改程序設計。李前總統登輝先生在2月2日《憲改是台灣唯一的路》演說中,公開支持公民憲政推動聯盟所提出的憲改程序,並強調此次憲改應該讓全民討論,讓人民參與實質的憲法修訂,並呼籲各政黨應在此時共同促成人民意志參與的憲政改革。而在5月2日由公民憲政推動聯盟等公民團體與李登輝基金會所共同主辦的「憲改藍圖會議」中,李總統以榮譽召集人的名義發表演說,再次強調公民作為憲改主體的意義,呼籲朝野各界重視此階段憲改的必要性,不應再以修憲欺騙人民,讓此次憲改一事無成。

公民參與憲改的意義

公民憲政推動聯盟強調公民參與憲改過程的重要性,主要認為公民參與憲改至少具有以下幾點功能:

1. 強化憲法正當性( Constitutional legitimacy):憲法的正當性來自於許多的因素,但憲法產生的過程,無疑是一個重要的元素。一個開放的憲改參與過程,不僅可以增加大眾對憲法的認識,創造公民對政治共同體的歸屬感,同時藉由公民的積極參與,更能彰顯人民主權與自我治理的基本理念。因此憲法學者Cheryl Saunders即主張,大眾參與憲法的制定與改革,是強化憲法正當性的重要元素(註1)。

2. 豐富憲法的內容(Constitutional content): 在比較憲法學者的實證研究中證明,開放且具包容性的大眾參與過程,在憲法的實質內容上,將會制定更為符合透明性、課責性(accountability)、與權立分立等民主基本原則的憲法(註2)。

3. 增加憲法的壽命(Constitutional longevity):另一方面,實證研究也證明,憲法制定過程的包容性,乃是該部憲法能否存續的重要因素。換言之,憲法若由大眾共同參與討論而制定或修改,將有助於此部憲法的存續,也有利於該國的民主鞏固(註3)。

4. 有助民主的更新(Democratic renewal):當一般民眾對常態政治感到灰心,參與式的憲政改造工程有助於解決民主的危機,重新喚起人民對國家重建的希望。例如2008年金融危機讓冰島與愛爾蘭政府面臨空前的危機,導致冰島與愛爾蘭人民對政治感到失望。然而透過開放且具原創性以及以共識為基礎的參與模式,讓兩國人民共同致力於民主的重建工程(註4)。

他山之石

由上述的分析可知,憲政秩序的建立與持續,憲改程序與實質內容同等重要。參與憲法制定、修定過程,不僅可以提供公民實質政治互動的機會,更可以強化憲法的正當性,讓憲法成為人民所「知悉」並且產生「歸屬感」的基本大法。以廢除種族隔離制度後的南非為例,在1994年到1996年間,南非制憲國會密集展開對於公民、草根社會團體的「公民參與新憲」計畫,在全國舉辦各式的討論以及憲法聽證會。

公眾參與新憲計畫的目的有二:一是提供民主和憲政主義的基本教育機會,二是彙集公眾對於憲法內容的意見。根據憲法學者的調查,南非這種擴大公民參與的新憲程序,成功地營造出了南非人民對於憲法的認同與歸屬感。因此,參與式憲改的程序,不僅僅是對一個法律文本的修訂,也是透過人民參與在其中,確認國家共同理想與價值的過程。很遺憾地,台灣當前這部憲法與人民的疏離,正是構成當前這個政治共同體存在認同爭議的來源之一。公民憲政推動聯盟倡議由下而上的憲改運動,正是要處理這部憲法與人民的斷裂關係,透過人民之間的溝通與對話,凝聚共同體成員的團結情感,重新打造與肯認政治共同體的意涵。

除了經常被提及的南非經驗之外,在當前全球憲政改革的趨勢,我們可以發現愈來愈多國家重視公民的參與。除了加拿大的卑詩省、安大略省將選制改革交由憲政公民團(citizen assembly)進行民主審議之外,公民參與實質修憲近年來也在歐洲成為重要的發展,包括上述提及的愛爾蘭、冰島等國家。冰島甚至是由二十五名公民所組的制憲委員會,透過「群眾外包」(crowdsourcing),徵詢與蒐集各方意見,草擬一部新憲法。

公民參與憲改的政治想像

儘管人民作為憲法的主體,然而此次憲改過程卻仍複製過去七次的憲改模式,忽視人民實質參與的重要性。從此次修憲過程來看,雖然立法院舉辦了十場的修憲公聽會,但公民只是被動受邀徵詢的對象,而非憲改的主要參與者。由於立委們未能針對公聽會的討論議題事先廣納公民的意見,導致議題範疇非常狹隘,議程的設定也充滿政治算計的痕跡,這些公聽會是否引發公民注意及廣泛討論,令人懷疑。另一方面,公聽會的形式除了由各政黨邀請的專家學者各抒己見之外,無法針對歧異的主張進行實質對話或審議,而這些獨白式意見的陳述,是否形成修憲委員會實質討論的參考重點,從後續各政黨立委在修憲委員會的發言來看,顯然沒有太多關聯。因此公民憲政推動聯盟針對公民參與憲改的程序,提出兩個具體的改革主張:

一、立法院在通過修憲提案並正式公告之後,進行公投複決之前,政府部門有義務提供人民針對修憲案有充分認知、知情討論的機會。

「公民憲政推動聯盟」主張,公民進行修憲複決,不能僅著重於投票,而忽視公民審議與參與的重要性。我國司法院大法官曾經在釋字314號解釋,表示修憲機關應該「讓國民預知修憲目的並有表達意見的機會」。因此「公民憲政推動聯盟」一再強調「公民審議」憲改的必要性,因為公民對於國家最根本規範,在充足資訊下進行理性溝通與討論,以作成最終決定,幾乎已經成為當前憲政主義在憲法變遷上的重要正當性元素之一。根據當前《公投法》第3章第1節有關全國性公民投票的程序設計,雖然沒有考慮到修憲公投的特性與需求,但是也沒有排除修憲公投案的適用,所以理論上應該可以直接適用。

因此,立法院在提出憲法修正案並加以公告之後,應該負有「讓國民瞭解修憲內容並有表達意見機會」的憲法義務。例如,目前《公民投票法》第18條規定中央選舉委員會應以公費在全國性無線電視頻道供公投正反意見代表發表意見或辯論。此一規定,可以作為提供各地公民針對公投議案進行廣泛參與審議的法源基礎。如果要更進一步實現更大幅度深入的公民審議討論,立法院應考慮進一步修改《公民投票法》,對於憲法層次的公投,明訂其應踐行全國性審議民主程序,作為進一步實踐的法源與經費基礎。

二、朝野各界應審慎思考一個以「公民憲政會議」作為替代性的正式修憲路徑。

政治學者Jon Elster主張,全面性的憲改,不該由日常政治的立法部門來發動,而應該由一個非常設性的憲法會議來進行,因為這樣才可以進行全盤討論,且可避免日常政治力的介入。他更主張,一個理想的憲改程序可以分為上游(upstream)、中游(midstream)、下游(downstream)三個階段,並可以沙漏(hourglass-shaped)做為比喻,而所有人民應該在憲改過程的上游和下游都發揮積極作用。因此,公民憲政推動聯盟主張,公民憲政會議作為一個替代性的正式修憲路徑,具有多重的憲政功能與意義。首先,憲政會議(constitutional convention)的修憲模式(註5),基本上就是要處理全局性、結構性的憲法翻修(revision),而不是個別性、漸進式的憲法增補(amendment),所以較諸國會修憲與公民憲法創制(constitutional initiative)等其他制度選項,更加契合於當前台灣憲政改革的需要。

其次,以公民憲政會議結合公民複決的修憲程序設計,可以趨近沙漏型公民參與修憲的制度理想。再者,相對於國會修憲模式而言,循非常設性的公民憲政會議修憲,往往較易藉由多種細緻的制度安排,來降低利益與情緒對於決策的干擾,進而確保憲政制度設計的公正與合理(註6)。因此,公民憲政推動聯盟主張,應考慮將公民憲政會議法制化。一個可能的方式為由國會制定一部《公民憲政會議法》,賦予公民憲政會議的法源基礎,規定公民憲政會議得以召開的法律要件,並同時規定會議的結論必須回到國會,再由國會議決提出憲法修正案,交付公民複決。法制化的功能,一來可以確保並強化公民憲政會議的民主正當性以及嚴謹度,二來也可以補強提案階段之正式修憲程序的民主參與不足(註7)。

總之,一個強調公共討論和民主價值的憲改程序,不僅可以充實憲改的正當性,同時是個凝聚共識的民主學習過程。透過全民討論與參與的過程,以凝聚完整的國民共識,方能使憲法的修改能真正體現國民的意志,實現民主的理念,並增加公民對於憲法的認同及歸屬感,這將是促成社會和解、防衛台灣民主體制最可貴的力量。

註1:Cheryl Saunders, 2012,Constitution Making in the 21st Century, International Review of Law, Vol. 4.
註2:John Carey,  Does  It  Matter  How  a  Constitution is  Created?, in Zoltan Barany & Robert G. Moser eds. 2009,IS  DEMOCRACY  EXPORTABLE? Cambridge University Press, pp 155–78.
註3:Zachary Elkins et al.2009, The Endurance of National Constitutions. Cambridge University Press.
註4:David Farrell et al.2013, Deliberative Democracy  in  Action  Irish-Style:The  2011  We  the  Citizens  Pilot  Citizens’  Assembly,  in Irish Political Studies,vol28, pp99-113.
註5:本文所謂憲政會議的性質,大致具有下列幾點:1一種處理憲政制度的設計2.由政府建立,目的在特定期限內達成某些目標3.補足(而非取代)現存代議民主制度的不足4.以公民為主體5.公民產生來自於隨機抽樣或是選舉6.會議結果可送交國會決議或交付公決7.以審議的精神進行。
註6:蘇彥圖,預約公民憲政會議:一個關於修憲程序的改革芻議,自由時報,2015年4月11日。
註7:倘若無法成為一個正式的修憲機制,公民憲政會議的召開,還是有深化公民參與以及憲政審議的積極意義,且就此形成的公民共識,也會有一定程度的政治影響力。不過,公民憲政會議如果是一個完全體制外(但是不排除由政府支應與籌辦)的會議,其成局與否以及影響力大小,主要仍取決於主要政黨與社會各界的重要意見領袖是否願意參與,主導權仍掌握在政黨與政治人物的手中。

 

 

 


(陳俊宏/東吳大學政治系副教授、公民憲政推動聯盟共同主席)