烏克蘭國家安全情勢對台灣的啟示 │ 張國城

2016.01.11

烏克蘭是東歐大國,蘇聯解體之後恢復獨立,目前其國家安全政策主要需解決兩項基本任務:一是維護本國獨立,保證國家主權,確保烏克蘭的領土完整和邊界不受侵犯;二是促進經濟發展,將本國經濟與歐洲經濟接軌。


烏克蘭的基本安全形勢

烏克蘭地處歐洲腹地。歷史上就經常是周邊國家爭奪的標的,真正獨立自主的時間不長。早在13世紀,烏克蘭大部分地區,包括基輔,就被蒙古金帳汗國佔領,後來又遭受波蘭-立陶宛公國的奴役。烏克蘭人民與波蘭統治階層展開了長達6年(1648-54)的艱苦戰爭,終於擺脫了波蘭的壓迫。但不久,烏克蘭又淪為帝俄的附屬國,之後又被波蘭和沙俄瓜分。烏克蘭被分割為東、西兩部分。

1990年,蘇聯解體,1991年12月1日,烏克蘭全民公投決定烏克蘭獨立,不利的地緣政治環境和歷史包袱使烏克蘭倍感國家安全受到威脅,特別是烏克蘭的邊界問題尤為突出。

眾所周知,烏克蘭的邊界是第二次世界大戰結束以後重新劃定的,許多地區在二戰以前屬於其他國家,如切爾諾夫策州和伊萬諾-弗蘭科夫斯克州都曾是羅馬尼亞的領土。羅馬尼亞國內的激進派多次提出重新討論赫爾辛基條約,要求重新劃定烏克蘭和羅馬尼亞的邊界。烏克蘭西部的利沃夫州和沃倫州的部分領土曾屬於波蘭,喀爾巴阡羅斯曾是斯洛伐克的一部分,匈牙利可以提出收回匈牙利的聚居地—喀爾巴阡州、穆卡切沃、別列戈沃、維諾格拉多夫區。烏克蘭境內的克里米亞、頓涅茨克等地區歷史上都曾是俄羅斯的領土,這裡的居民大部分是俄族人,回歸俄羅斯的情緒強烈。因此,國家安全問題,特別是維持現有邊界不再變動,是烏克蘭領導人對外政策中的核心問題。


此外,爭取國際經濟援助與合作對處於從計劃經濟向市場經濟轉軌時期的烏克蘭來說,至關重要。蘇聯時期烏克蘭在區域分工合作的計劃經濟體制下,主要從事重工業和軍工業生產,經濟配置不合理,能源生產只能滿足本國需要的58%,90%的石油和大部分天然氣來自俄羅斯,大部分原材料也需要從俄羅斯及其他加盟共和國輸入。蘇聯解體以後,各加盟共和國之間的經濟合作關係中斷,烏克蘭經濟陷入持續危機,對國家安全更是潛在威脅。

由於蘇聯的黃金和鑽石儲備、銀行系統、境外財產在蘇聯解體後均已由俄羅斯繼承,基本上並沒有分給原加盟共和國。因此在獨立之後,烏克蘭的資本積累非常缺乏。所以烏克蘭經濟想發展,其困難程度是可以想像的。這對於一個幾乎沒有資本積累的新興國家來說,依靠國際金融支援來完成社會經濟轉軌不失為一條捷徑。如何既能保障國家安全又能獲得國際上的經濟援助,這是烏克蘭外交面臨的關鍵問題。

烏克蘭長期處於帝俄統治之下,繼而成為蘇聯的一部分,獨立以後,烏克蘭需要與世界各國建立和發展雙邊、多邊關係。同時,烏克蘭還需要調整蘇聯時期形成的不盡合理的,由烏克蘭繼承的外貿關係、解決核武器問題、轍諾堡核電廠問題、蘇聯時期的財產和債務的分割等諸多難題。這決定了烏克蘭制定和實施本國外交政策的困難和複雜。

因此在烏克蘭獨立以後的近幾年時間裡,烏克蘭外交政策希望向西方傾斜,與西方一體化,同時冷淡和疏遠俄羅斯。但是這就引起了俄羅斯的疑忌,因此西方對烏克蘭是否能適時給予應有支持,就是維持俄烏之間局部「權力平衡」最重要的因素。

烏克蘭加入北約問題

北約組織是在冷戰時成立的,是西歐用來團結對抗蘇聯的軍事同盟。因此在整個憲章和架構設計上有很強的針對性。冷戰結束後雖然蘇聯的威脅業已消失,但是北約的基本架構沒有根本改變。因此「北約東擴」變成俄羅斯相當在意的敏感議題。

蘇聯在二戰時遭納粹德國進攻,血戰了四年才將德國擊敗,付出了數千萬人傷亡的代價,同時還是在英美提供物資協助及開闢第二戰場的情況下才獲得勝利,因此蘇聯堅持戰後在東歐要保留「緩衝區」,這也是東歐被蘇聯赤化的直接原因。

冷戰後東歐國家的波蘭、匈牙利、捷克、保加利亞和羅馬尼亞加入北約,已經讓俄羅斯感到西方的勢力離其邊界越來越近。但是基於政治實力衰退的原因,俄羅斯無法阻攔前東歐共產國家加入北約,且他們原本在歷史上也不是俄羅斯的一部分,面積也都和俄相去懸殊,因此俄勉強尚可容忍;但是烏克蘭則不同,首先,它離俄羅斯更近,共同邊界也更長。烏克蘭的領土面積在歐洲國家中居第二位,人口居第五位,屬歐洲大國之列。獨立的烏克蘭出現,是第二次世界大戰以後歐洲地區最重要的地緣政治變化之一。同時烏克蘭位於歐洲中部,是歐洲唯一一個地處獨立國協、西歐和東、中歐三大集團結合部的國家。烏克蘭是俄羅斯在歐洲的最大鄰國,將中歐國家與俄羅斯隔開。而俄羅斯擁有豐富的資源和巨大的經濟潛力,對地區政治起著重要的作用。

若要維持西方和俄羅斯的權力平衡,以至於俄烏之間的局部權力平衡,把烏克蘭納入北約體系都極其重要。首先,它的面積夠大,加入北約之後對北約在歐洲「戰略縱深」的增加極有貢獻。廣大的烏克蘭領土若加入北約之後,可以作為北約的軍事訓練甚至演習場地,對北約戰力的提升和俄羅斯的威脅更為駭人。第三,烏克蘭有一定的軍事工業基礎,雖然多半是前蘇聯遺留下來,但是仍然具備一定的研發和生產能量。烏克蘭加入北約後,這股勢力對俄羅斯仍是一大制約。


然而,烏克蘭加入北約的努力讓俄羅斯相當不高興。2008年烏克蘭遞交申請時,俄時任總統梅德韋傑夫明確表示,俄羅斯不希望烏克蘭加入北約,「入約」會造成地區緊張。後來梅氏從總統變成了總理,在烏克蘭加入北約的問題上的立場卻從未動搖。俄羅斯是烏克蘭最大的貿易夥伴,並且持續對後者進行經貿援助。國家杜馬獨立國協事務委員會主席奧斯特洛夫斯基就曾表示「……人們不應該忘記普京總統不久前發出的警告,俄國導彈將會瞄準成為北約成員的烏克蘭。」奧斯特洛夫斯基説,烏克蘭加入北約將導致俄羅斯退出同烏克蘭簽署的、對雙邊關係至關重要的兩國睦鄰友好合作條約。

另一方面,美國並沒有對烏克蘭加入北約給予應有的支持。2008年,烏克蘭向北約遞交了加入申請,在考察期間內,烏克蘭多次參與北約組織的軍事演習和軍事行動,曾追隨北約的腳步在索馬利亞海岸打擊海盜、介入波黑戰爭、為阿富汗戰爭派出醫療隊等。但是美國對烏加入北約問題始終沒有明確表態。美國駐蘇聯的最後一任大使傑克.馬特洛克就曾在2008年表示,「吸收喬治亞和烏克蘭加入北約不符合美國和北約的利益。」他的理由是烏克蘭內部民意分歧大,吸收烏加入北約可能會造成烏克蘭的分裂,他的說法不是沒有根據,根據2008年的民調,目前大約有70%的烏克蘭人反對加入北約。

2013年10月23日,烏克蘭只好宣布正式放棄加入北約,但保證繼續在安全領域與北約合作。北約成員國外長在25日在布魯塞爾舉行會議。會議通過了幫助烏克蘭加強防衛能力的一系列措施,並決定繼續暫停與俄羅斯的合作。北約將採取一系列措施幫助烏克蘭加強防衛能力,其中包括創建信託基金,支持烏克蘭在後勤、指揮、網絡防禦等關鍵領域的國防能力建設,以及幫助烏退役軍人適應社會等。但是這只有使俄羅斯對烏克蘭更有戒心,對於烏克蘭的安全仍然沒有具體有利的承諾。


2014年7月,烏克蘭總統波羅申科表示,烏克蘭將要求美國給予其北約成員外主要盟友地位。 波羅申科強調,有必要利用一切手段減緩烏克蘭國內局勢,他表示:「……如果制裁有效,那麼就要實施制裁。但如果之前採取的制裁沒有效果,那麼我們要轉向美國國會,讓他們給予烏克蘭北約成員外的主要盟國地位。」波羅申科強調,烏克蘭應該擁有像以色列、日本、韓國和菲律賓一樣的地位。

北約針對烏克蘭局勢的緊張,也曾在其周邊採取了一系列措施,包括加強了波羅的海國家的空中巡邏任務,在波羅的海和地中海增派了軍艦,除此之外,北約還表示,要增加長期駐守人員數量,擴大演習計劃,加強預警系統和應急能力等。北約曾稱這樣做是因為有必要保障盟友的安全,但從歷史看來,北約的意志和實力向來唯美國馬首是瞻。北約在科索沃戰爭中出動了近一千架作戰飛機,其中七百架是美國的,美軍出擊的架次獨佔83%。換句話說,美國如果要真的支持烏克蘭,就應促使烏克蘭加入北約。且加入北約之後,烏克蘭仍可保有自身的政治選擇,也就是說,不管是選出來的總統是親西方還是親俄,北約並不會干預,加入北約未必代表一定和俄羅斯對敵,但卻對俄羅斯可能的領土野心有嚇阻作用。

烏克蘭情勢對台灣的啟示

烏克蘭所佔據的地緣政治地位突出了它在歐洲安全體系中的重要性,是烏克蘭賴以引起國際社會重視,與西歐建立密切合作的資本,和台灣在東亞的狀況非常類似。此外,烏克蘭也和台灣一樣面臨鄰國的強大威脅,在本國國內也存在和鄰國聲息相通的政治勢力和族群,因此對台灣來說,烏克蘭是非常值得關注的對象。

和台灣相比,烏克蘭的優勢在於具有主權獨立國家地位,被世界各國所承認,因此不會被視為俄羅斯內政問題。俄羅斯至少在表面上也承認並尊重烏的領土主權完整,不至於直接以武力併吞,烏國內也無主張與俄政治統一的全國性政治勢力,更遑論執政。烏也可以將安全問題提交聯合國討論。這些都是台灣所不及之處。

然而,台灣和中國在地理上相隔台灣海峽,和烏領土與俄羅斯接壤,直接有兵臨城下的威脅有所不同。此外,烏克蘭軍力和俄羅斯的差距大於台灣與中國之間的差距,美國長年以來也在西太平洋地區部署強大軍力,還有日本作為後援,對中國攻台的武力是很大的嚇阻,而美國和北約並無此種援烏的軍事部署和準備。烏克蘭和俄羅斯有克里米亞紛爭,與東歐其他國家也有領土和歷史糾葛,甚至已經有接受外國資助和庇護的武裝叛亂團體,有和中央政府對抗的實力;台灣只有少數島嶼和日本及東南亞各國有所紛爭,內部更遠不如烏克蘭所面臨的問題複雜。

台烏相似之處在於對主要威脅國家都存在經濟上的依賴、影響了安全布局和談判地位、產業發展也不夠全面;同時也都因國際因素無法加入正式的區域安全合作機制。

可見,台灣所面臨的問題主要是國際承認、自我定位和經濟依賴問題。就安全上並無立刻屈膝投降的必要,實在無庸妄自菲薄,誤認台灣未來僅能坐以待斃;但是也需居安思危,不能以為民主就必能解決一切,還是應當積極強化自我認同、追求國際承認、降低經濟依賴,才是長治久安之道。

 

 

 


(張國城/台北醫學大學通識中心副教授)