日本新安保法制的國際意涵 │ 李明峻

2016.01.20

一、前言

眾所周知地,中國近年來在東亞的軍事擴張成為亞太區域的嚴重挑戰,甚至可能造成美中衝突的危機,這是冷戰結束以來首次出現的超強國家直接對峙。中國在南海的填海造陸,更引起國際社會的反彈,給世界造成極大的衝擊。

自2012年起,中國與美國在亞太區域逐步提升其戰略上的影響力,尤其中國崛起展現霸權野心,而美國於此際宣佈重返亞洲,引發美中在亞太區域的對立,導致本區域面臨一九九○年代冷戰結束以來最緊張的時代。針對中國持續擴建海軍的作為,美國希望與包括印度洋在內的亞太區域同盟及友好國家關係緊密化,並宣示美軍在這一區域的存在(presence)。

2012年6月,美國國防部長潘尼塔(Leon Panetta)宣稱美國重返亞洲,並且提出「再平衡政策(Rebalancing Policy)」,表示美國將提升在亞洲的軍事力量。潘尼塔國防部長強調從日本到東南亞以及印度洋,美國決心提升同盟國的參與,並保證美國提升海軍力量維護包括印度洋在內的亞太區域安全。潘尼塔稱日本是支持美國非常重要的同盟國,強調日本將成為區域安全的「基石」,因此日本集體自衛權的解禁與新安保法制,事實上是與美國一系列全球策略改變有關,進而形塑亞太地區新的和平安全態勢,而台灣如何因應這個新的情勢變化,將是我們未來的重大課題。


二、日本解禁集體自衛權

在此種情況下,無論經濟或軍事均佔世界前幾名的日本,被期待在維持亞洲勢力均衡方面扮演重要角色。然而,日本由於二次大戰的慘痛教訓,相當部分的國民擔心日本將會被捲入戰爭而反對,因此世界上所有國家都依聯合國憲章規定而擁有的集體自衛權,然而日本卻一直自我限縮該項權利。

在此情況下,安倍先於2013年2月恢復「安保法制懇談會」,同時成立「關於設立國家安全保障會議的專家會議」,6月向國會提交設立國家安全會議(NCS)法案,並經國會審議通過,接著於9月設立「關於安全保障與防衛力懇談會」,準備制定「國家安全保障戰略(NSS)」和《新防衛大綱》。2014年1月7日,安倍政府宣布正式啟動國家安全保障局,7月1日以內閣決議修改過去的憲法解釋,宣布解禁集體自衛權,這是日本第一次決定要部分行使這項權利(雖然還是只限於非常有限的範圍),日本表明將為世界和平做出積極貢獻。

安倍政府解禁集體自衛權,這是日本自二次大戰後一個劃時代的重大決定,讓日本由原先專守防衛的角色轉變為可協同進攻作戰的概念,勢必對整個亞洲情勢產生重大的影響,台灣在亞洲的地位就更顯重要。日美同盟是維護亞洲安全保障的公共財,台日關係位於日美同盟關係的延長線上,安倍政府宣布解禁集體自衛權,不但是日本對整個亞洲和平的貢獻,日後也將對台灣及台海安全保障產生正面的效果。


三、日本新安保法制

緊接著,為落實此項政策,安倍政府必須進行安保法制的修改。

日本是非常重視法令規範的國家,如在1997年美日修訂防衛指針,將對應範圍從「專守日本」擴張到「周邊事態」時,日本因此訂立《周邊事態法》,並修改《自衛隊法》、《船舶檢查法》以及與美國簽署的《物品役務相互提供協定(ACSA)》等。其後,2001年的911事件發生後,日本訂立《反恐特別措置法》;2003年為支援伊拉克美軍活動,以援助伊拉克重建為名訂定《伊拉克特別措置法》,進行兩階段「有事法制」建構。這次也同樣必須進行休法與立法,而且規模更為龐大。

此次安倍政府解禁集體自衛權,則與美國的同盟防衛指針勢必定隨之調整,日本長期的防衛力量整備指針《防衛計畫大綱》以及規範未來5年自衛隊人員編制和裝備數量的《日本中期防衛力量整備計畫》都必須修改,以符合進一步加強日美同盟的新態勢。除此之外,相關立法更是如火如荼地推動進行。2015年4月,日本與美國發表同盟防衛新指針後,隨即配合新指針而於5月14日內閣會議通過《和平安全法制整備相關法案》和《國際和平支援法》。這兩法被稱為安倍的「新安保法」,並於7月16日眾議院過關,9月19日於參議院通過。

關於新安保法的內容方面,首先《和平安全法制整備相關法案》是統合包含《自衛隊法》、《武力攻擊事態法》、「聯合國維持和平活動協力相關法律」(包含聯合國維和行動法在內)、《周邊事態法》(更名為《重要影響事態法》)、《船舶檢查活動法》等九項法律,並加上《國家安全保障會議設置法》,總共對十項法律的修正。其次,《國際和平支援法》是當有需要共同應對的國際和平事態發生時,日本該如何進行「支援」活動的相關法律。

「新安保法制」影響範圍相當廣泛,除日美同盟關係更為加深之外,等於日本政府海外派兵的法律障礙都已除去。如過去只允許日本在遭受直接攻擊時,行使個別自衛權,但現在允許日本在本身沒遭到攻擊時,也可視情況行使集體自衛權;過去日本自衛隊對美軍的支援限制在遠東地區(如朝鮮半島、菲律賓以北等地),但新法不只限定在「周邊」,日本對美軍的支援範圍可擴大到全世界;日本的國際協力活動不再限於聯合國維和行動,也不再限於只支援美軍;同時,日後要進行國際合作的任務時,日本無須再個別訂新法才能實踐。

此外,過去自衛隊只能進行撤僑,不准從事救出在外日本人的活動,但現在可以為了救出日僑能發動國外軍事活動;過去自衛隊只在政府事前指定的「非戰鬥地域」才能支援美軍,但現在只要判斷是「目前沒有實際戰鬥」,自衛隊就到處隨時可以從事後方支援活動;過去在從事聯合國PKO等國際和平維持活動時,自衛隊員被直接攻擊時才能使用武器,但現在為支援他國部隊和民眾能使用武器;甚至新增在太空和網路等領域的軍事合作。這些都前所未有的新規定,大幅增加日本回應彈性與美日同盟能力。


四、積極的日美合作模式

目前日本自衛隊的軍事行動受到憲法第9條和自衛隊法的嚴格限制,如正常國家的軍隊是按照軍法而行動,但日本的自衛隊是按照警察法而行動。同時,由於日本強調專守防衛,因此任何攻擊性的行動都將被嚴格限制。在這種情況下,日本不可能有萬全的安全保障體制。正常的國家會針對和平時期、準平時和緊急狀況,為保衛國民的生命、國土和領海做準備,然而目前的日本根本沒有隨時能應對各種平時和緊急狀況之間廣泛範圍危機的周全準備。為填補這樣的安全保障漏洞,是此次和平安全立法的意義。

2015年9月,安倍政權總算使新的安保法制成立。然而,事實上此次新安保體制的法律整備,自衛隊所能從事之事其實還是相當少,但卻會在本質上產生相當大的轉變。因為這意味著戰後日本所存在著一味地讓美軍防衛的想法,將首次自覺到日本將為履行應負的責任而開始採取積極行動。重要的是,日本自衛隊與美軍間的合作關係將更加順暢。更有效的日美合作模式,將使同盟關係愈加堅固,愈有效的合作強度愈能為亞洲諸國做出更顯著的貢獻。除中國與朝鮮半島外,包括美國、澳洲、歐盟二十八國、東南亞國協十國、蒙古均公開表示支持,包括亞洲各國在內的世界上五十餘國對於安倍首相的和平安全法制表示歡迎。此事意味著各國認為日本的新安保法制並非是為發動戰爭侵略他國而制定的法律。


五、結論

日本安倍首相解禁集體自衛權,並推動「新安保法制」的通過,整個亞洲情勢將產生重大變化,台灣應該站在台灣人民的角度,更加清楚自己的戰略目標及地位,提出屬於台灣的看法與立場,強化未來台灣與日本是和平與民主價值的夥伴關係,共同維護亞洲區域的和平及民主,並堅持對其他國家不得使用非和平外交策略的信念,才有可能達到真正的和平、安全。

亞太區域和平是立足於「維持現狀」,任何片面改變現狀的企圖就是破壞「均勢(balance of power)」,威脅到亞太區域的和平。台海維持現狀,就是中國不得片面以軍事力量威脅台灣,台灣主張與中國維持和平來往,這就是國際上期待的「維持現狀」。由於台海和平是亞太區域安全非常重要的環節,因此台灣海峽的和平安全也是美日同盟的一個重點。由於中國近年的舉動已構成冷戰結束以來亞太區域和平的威脅,美國不僅長期以來依照「台灣關係法」,堅持中國不能以武力解決台灣問題,2015年8月13日美國國務院發言人柯比更進一步表示,美國仍堅定承諾要實踐台灣關係法之下的責任,最近台灣甚至是美國所提出的「從東北亞到印度洋的盟邦及夥伴」的一份子。

另一方面,美日同盟與亞洲民主國家的連線,提升足以制衡的軍事力量,構築一道具有阻嚇力量的防波堤,期能抑止任何國家之間有關領土或領海的衝突。這並非與中國敵對,而是希望能促使中國在現代化過程中,在亞洲扮演建設性的角色。美國一再宣示重返亞洲是美國的國家利益,而台海和平是維持亞太區域均勢(balance of power)的重要環節,台灣是亞洲太平洋地區和平穩定的關鍵之一。

兩岸如何維持台海和平,台灣如何積極與中國對話,都將影響亞太區域安全,這使得台灣在此區域的戰略地位更為重要。以台灣的立場而言,安倍政府解禁集體自衛權,是恢復聯合國憲章規定的固有權利,而「新安保法制」的訂定是依循前項政策調整的必然動作,但期待日本未來在亞洲能夠扮演「負責的區域領導者」、「建設性的和平維護者」及「堅定的民主鞏固者」的角色,希望未來台灣與日本能夠成為和平與民主價值的夥伴關係、在美日安保新指針修訂中納入台灣海峽、加速台日FTA的推動。

從俯瞰地球儀外交來看,台灣佔有重要地位,台灣在亞太區域扮演穩定兩岸維持現狀的基軸,如何維持台海和平已不再只是台灣與中國「一對一的關係」,日本通過新安保法制,落實「集體自衛權」的行使,有助於維持亞太區域與台海的安全與和平。

 

 

 


(李明峻/新台灣國策智庫研發長)